赵宏:疫情防控下个人的权利限缩与边界

文章来源:比较法研究发布时间:2020-04-25 17:21:18浏览次数:

2019年12月初,武汉首次发现新冠病毒肺炎病例,但从武汉市卫健委在1231日发布公告强调不存在“人传人”现象,再到2020121日国家卫健委发布公告将新冠病毒肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,一场艰难的疫情防控战在疫情出现快2个月后正式开始。因为前期疫情信息公开的延宕,在国家开始采取应急举措予以应对时,疫情已经开始在全国范围内广泛扩散,这也给防控工作带来了巨大的压力。

在这种巨大压力下,很多地方政府开始纷纷采取各种“硬核”应对方法。例如曝光湖北和武汉返乡人员的个人信息,甚至向社会发布通告,对武汉返乡而未予登记的人员进行悬赏举报,悬赏酬劳从现金到口罩等应急物质不等;再如严禁湖北或武汉返回人员进入城市小区,甚至在各个小区悬挂指示,责令外地返回人员原路返回,劝返不成的则一律送隔离中心隔离,高昂费用由本人承担;而为阻断病毒传播,封村断路防堵外地人进入或采取其他极端的做法,更成为很多村镇广泛流行的应急手段。除国家公权机关外,对病毒的恐惧同样使很多公众滋生极端的恐鄂情绪。基于这种情绪,很多宾馆酒店拒绝湖北人入住,很多小区的物业除派驻保安强制检查进入小区的人员的身份证件,并坚拒湖北人员进入外,还强行将已经返回的湖北人员反锁家中,禁止其外出。更有甚者,武汉市市长在武汉封城后宣称,在封城之前已有500万人因为春节和疫情影响离开武汉,这一重磅消息使很多网友自此也开始了对这些“出逃者”的集体道德谴责。对病毒的恐惧俨然也变成对湖北人和武汉人的污名和歧视。

国家机关防控措施的失范和公众的非理性情绪都在很大程度上触及个体权利。本文无意从道德上对某些个体因为非理性的“恐鄂”就对湖北人和武汉人采取的无差别歧视进行评价,法律也无法要求每个个体在灾难和不幸来临时,都还能对他人保有同理心和共情力。但公权机关在防控疫情上的失范和部分公众的非理性,却激发我们从法律上思考如下问题:在传染病疫情暴发等紧急状态发生时,个体权利的确会因疫情防控而受到必要限缩,但这种限缩也应具有一定的界限。权利限制边界的存在为公权机关选择合法适宜的应急手段提供指引,也避免了个体权利因为紧急状态的出现而被取消和排除,并彻底沦为公卫防疫的工具。基于上述思考,本文首先从实定法出发总结个体在疫情防控这一应急状态下可能受到的权利限缩,在此基础上,结合实定法规定和基本权教义学探讨这些权利限缩的边界,并以其为标尺来重新评估诸多现有疫情防控措施的正当性。

一、疫情防控下个体的权利限缩 

个体虽然平等地享有基本权,但其权利却会因国家利益、公共利益和他人权利的保护需要而受到限制,在特定情形例如突发公共卫生事件发生时甚至受到削减和限缩,这一点放在任何宪法文化之下都能获得理解。我国《宪法》第51条同样规定,“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”。这一条款作为公民基本权的概括性限制条款,同样授权国家机关可因国家利益、社会利益、集体利益及他人利益的保护需要而限制公民的自由。从基本权原理而言,正当的基本权限制首先须满足实质层面的公益目的的检验。规定这一实质标准的正是宪法和法律中的公益目的条款。公益目的条款首先授权立法者可基于公益保护而限制公民的基本权,但另一方面它也同样限制立法者唯有出于必要的公益目的,始得限制公民的基本权。具体到公卫防疫之下,疫情防控的目的在于对公众健康和公共安全的防护,这当然属于公共利益的保护范畴,而且在传染病肆虐时,这种公益又面临迫切的保护需要。基于这种保护需要,个人权利在疫情防控的背景下会受到限缩也有理有据。也正是基于上述逻辑,《传染病防治法》首先在第1条申明,本法的目的在于“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康和公共卫生”,接下来则在第12条强调了在传染病防治期间,为上述公益目的而对个人权利的一般性限制,即“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况”。

除实质理由外,对公民权利的限制一般还需法律的形式依据。如果说公益目的条款强调的是国家对基本权限制的“目的许可性”,形式标准则要求国家限制基本权的“工具许可性”。我国对传染病疫情防控的法律规范除《传染病防治法》外,还有《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》。它们也同样提供了个人在疫情防控下权利受限的主要法律依据。两部法律规范涉及个人在疫情发生时权利受到缩减的条文主要包括《传染病防治法》第12条、第27条、第39条、第42条、第43条、第44条、第45条,及《突发事件应对法》第49条。

上述条文授权有权机关为防控传染病疫情而采取必要的应急手段。根据宪法的一般原理,国家公权机关采取常规手段之外的应急机制,涉及公民的基本权的,属法律保留事项,应有法律的授权依据。因此,上述规定同样能够被理解为是公权机关在《传染病防治法》和《突发事件应对法》的授权下,可对公民自由予以正当限制。 

根据上述条文,个体基于疫情防控等应急措施而受到限缩的权利主要包括: 

其一,人身自由。人身自由首先包含个人的行动自由,而出行自由无疑是行动自由的首要表现。我国宪法虽未明确列举公民的迁徙自由,但这一自由在学理上也被认为自然地包含于概括性的人权条款,即《宪法》第33条规定的“国家尊重和保障人权”的条款中。在武汉等城市封城后,机场火车站等离汉通道全部关闭,市民无特殊原因不能再离开武汉。而在城区,全市公交、地铁、轮渡、长途客运同样暂停运营,市民在本市内的出行自由同样受到缩减。除出行自由外,病人、病原携带者以及疑似患者必须接受隔离治疗或隔离观察,同样属于对其人身自由予以限制的手段。限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动,关闭或是限制使用有关场所、中止人群密集的活动,以及进行卫生检疫等也会首先涉及个人的人身自由。 

其二,财产权和经营自主权。除人身自由明显受到限制外,因停工、停业同样受到缩减的还包括个体的经营自由权以及与之相关的财产权。而政府对私人房屋、交通工具以及相关设施、设备等的征用措施,以及控制或扑杀染疫野生动物、家畜家禽、封闭可能造成传染病扩散的场所等,也同样会涉及公民的财产权。 

其三,附着于人身自由和财产权之上的其他权利。例如限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动,在影响个体的行动自由时同样可能涉及演出人员的艺术自由,停课同样会影响教师的职业自由和学生的受教育权等。

二、疫情防控下权利限缩的边界 

公权机关可基于正当理由对公民的基本权予以限制,但任何对基本权的限制都必须遵循一定的原则,符合一定的限度,这一原则即使是在紧急状态之下也同样需要恪守,否则对个体权利的限制最终就会演变为对权利的彻底掏空和排除。 

对基本权的限制必须附加一定限制,否则此种限制很容易就会成为公权机关践踏人权的正当理由,这一启示尤其来自二战后德国的基本权教义学。德国战前的魏玛宪法对公民权利的规定不可谓不充分,却在面对纳粹专权时完全丧失效用。纳粹甚至以国家进入紧急状态为由彻底取消了公民的基本权。鉴于这一深刻教训,德国在二战后制定《基本法》时,“若要设定对基本权的限制,就必须同时设定对这些限制的限制”成为立宪者的一致共识。这一思考不仅反映于德国《基本法》基本权限制条款的构造设计上,同样凝结于基本权教义学当中,此后更成为我们评价基本权限制是否正当的重要基准。 

(一)法律保留

基本权的限制只能由法律作出,行政对基本权的干预必须具有法律的明确授权。这一要求最初是19世纪公民为对抗行政专制而提出,沿用至今都是权衡基本权限制是否正当的首要标尺。如上文所述,目前公权机关基于疫情防控目的而对公民权利予以限制的法律依据主要在于《传染病防治法》、《突发公共事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》,这些法律也成为我们权衡限权措施是否合法的法律依据。

1.法律保留与应急防控的矛盾

但伴随疫情的蔓延,很多地方政府已开始在上述法律基础上对应急手段和限权措施不断“加码”。例如抗疫初期很多城市相继规定,“社区小区100%实行围合封闭式管理……对目前仍在湖北的小区住户,社区一律会同相关单位通知其暂不返回,已经返回的要严格执行居家隔离”。在全国小区相继普遍进行封闭式管理,要求无出入证不得进入小区后,湖北省十堰市张湾区宣布自212日起实施“战时管制”,管制期间“所有楼栋一律实施全封闭管理,所有居民非医护人员及基本民生保障从业人员,不得出入楼栋。居民基本生活必需物资由乡镇、街办及村(居)会负责定时定量、定品种定价格配送”。至216日湖北孝感再升级管控措施,“严禁城乡居民外出,违反命令的一律处以10日或以下行政拘留,一律纳入失信人员名单”。

上述不断升级的管控举措大多都是以行政规范性文件作出,但其所规定的要求居民闭门不出,不得在村湾遛弯、闲聊,不得驾驶车辆出入小区等限权措施,却大大超出了《传染病防治法》、《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应对条例》的授权范围。从法律保留角度而言并不妥当。此处也凸显一个核心问题:当传染病疫情等突发事件发生时,法律保留原则是否应彻底向应急防控的公益目的退让,应急状态是否就可以完全稀释法律保留,并正当化所有并非由立法机关发布的或者完全超出法律授权范围的限权措施?这一问题的矛盾又在于:要求所有限权措施都需有立法者授权,对于疫情防控的确也许会产生迟滞;但彻底放弃法律保留的要求,却会让防控措施最终毫无边界和限度,并彻底滑向失范和无序。前者从发生可能来看只具有或然性,而后者却具有确定性和必然性。因此,法律保留作为限制权利的首要正当性基准,即使在疫情防控这种应急状态下也不容轻易放弃。 

2.概括授权的问题 

这里存在争议的还包括,《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》中的下述条文能否成为上述超出范围的应急措施的授权依据。《突发公共卫生事件应急条例》第3条规定:“突发事件发生后,国务院设定全国突发事件应急处理指挥部,由国务院有关部门和军队有关部门组成。国务院主管领导人担任总指挥,负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”第4条规定:“突发事件发生后,省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部。省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。”《国家突发公共卫生事件应急预案》之2.1.1规定,“全国突发公共卫生事件应急指挥部负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥,作出处理突发公共卫生事件的重大决策”;2.1.2规定:“省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成,实行属地管理的原则,负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥,作出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策,决定要采取的措施。”

上述条文授权全国突发事件应急处理指挥部和省级突发事件应急处理指挥部领导和指挥突发事件应急处理工作。尤其是《国家突发公共卫生事件应急预案》授权“全国突发公共卫生事件应急指挥部作出处理突发公共卫生事件的重大决策”,以及“省级突发公共卫生事件应急指挥部作出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策,决定要采取的措施”。但上述规定能否就理解为是对所有应急手段的一揽子授权呢?换言之,所谓“应急指挥部作出处理突发公共卫生事件的重大决策”是否就意味着地方各级人民政府能够在《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》以及《国家突发公共卫生事件应急预案》之外,采取其他应急措施呢? 

从宪法的一般原理出发,如果将上述法律规范理解为应急措施的授权依据亦会存在如下问题:第一,法律保留原则将限制基本权的权能专门授予立法机关,但为避免立法者怠于履行监督职责,而恣意开出空白支票,在法律保留原则之下又有“授权明确性”的要求,即法律的授权应尽可能明确其内容、界限和期限。这一点同样落实于我国《立法法》第10条,“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”,从这个意义上说,授权明确性要求的提出就是对所谓概括授权的反对。第二,法律保留原则同样要求作为行政授权依据的应当是法律,即立法机关的意思表示。但无论是《突发公共卫生事件应急条例》还是《国家突发公共卫生事件应急预案》都非严格意义上的法律,由其作为授权依据,并认为它们可以授权行政超越更上位的《传染病防治法》和《突发事件应对法》,这从法体系来看也欠缺逻辑上的妥当性。第三,上文所引述的《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共卫生事件应急预案》的条文从性质来看都属于组织规范,即它们所涉及的主要是行政机关在处理突发公共卫生事件时的机构设置和组织安排,也因此,由“应急指挥部作出突发公共卫生事件的重大决策”中并不能引申出应急指挥部可为所有应急手段的行为授权。

(二)比例原则与不当联结的禁止 

法律保留原则将基本权限制的权能专门授予立法机关,这一点在于民主正当性的要求。但立法者如果毫无限度地行使此项授权,基本权亦有被排除和掏空之虞,因此,即使立法者可基于防控疫情等公益目的限制个人权利,但也须遵守限度的要求。 

1.比例原则与合比例限制 

在宪法理论中,这种限度要求主要来自于比例原则。比例原则又被称为“过度禁止”(Ubermassverbot),其内涵包括三个方面:其一,国家采用的限制手段必须与其所欲追求的目的之间相适宜,所谓“特定目的与手段之间的适宜性”;其二,限制方式和手段对该目的的达成必须是必要的,国家所采用的手段应当是可实现预期目的的手段中最温和、侵害最小,所谓“手段的最小侵害性”;其三,手段相对于相关法益的达成具有均衡性和合比例性,所谓“狭义的比例原则”。适当性和必要性较容易获得理解,较难理解的是均衡性。德国联邦宪法法院对此作出的经典阐释为,“一项对基本权妨碍的牺牲,不得于一般性所欲达成的效益之间不存在任何关联,这项措施对于基本权的权利人,不得产生过度负担,此措施的作出应当对基本权的权利人具有预测可能性(Zumutbarkeit)”。事实上,我国《突发事件应对法》第11条规定的“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”,已经清晰表达了应急手段应追求手段适当性和最小侵害性的意涵。 

将比例原则适用于当下的疫情防控手段。公权机关基于防御疫情的目的而采取相应封城措施,并对居民的出行自由进行严格限制,这一点在传染病肆虐的当下与比例原则并不抵牾,但基于比例原则的要求,这种限制却不能对个体造成难以承受的过度负担。在武汉等市的封城措施中,虽然限制市民离城,但仍旧允许个人因生病就医等其他正当事由而在具体执行上存有例外,体现的也正是这种限度的要求。值得注意的是,比例原则虽然提供了限权限度的思考框架,但其结果的导出却是极其情景化的,即其强烈依赖于对具体情境下的损益要素的比重权衡。在武汉封城后,湖北的其他城市也相继封城,但各地对于居民出行限制的严苛并不相同,在黄冈等后续封城的城市,这种管控措施严厉到“每户家庭每两天可指派1名家庭成员上街采购生活物资”,后期的温州等市的将管控强度再次升级,“每户家庭每四天可指派1名家庭成员上街采购生活物资”。再到212日,湖北省十堰市张湾区宣布全域实行“战时”管制,“所有楼栋一律实施全封闭管理,所有居民非医护人员及基本民生保障从业人员,不得出入楼栋。居民基本生活必需物资由乡镇、街办及村(居)委会负责定时定量、定品种定价格配送,急需药品实施代购服务”。上述管控措施的宽严差异可被理解为是不同城市因为疫情发展程度以及收治诊疗能力的不同而进行的区别处理。这些不断严苛的管控措施具有防控疫情的目的正当性,但其“手段是否必要、限制是否妥当”,却需要放在权益权衡的天平下具体检视。 

2.疫情防控下损益权衡的参酌因素 

比例原则所强调的手段必要性和限制妥当性,本质上是在权利侵害的严重性和公益保护的重要性之间追求均衡。对于处于天平一端的权利侵害严重性的比重判定而言,首先应考虑所涉及的基本权在整体权利体系中的位阶次序。一般而言,人性尊严和人身自由等关乎人性内在的基本权会在整体的位阶次序中居于前列;而言论自由等作为个体在政治共同体中存立基础的政治权利,也会明显优于经济性权利。此外权利侵害的具体样态,例如是全然剥夺还是部分限制,侵害时间持续的长短等,也是权衡权利侵害严重性的重要因素。而对于天平另一端的公益保护重要性,首先需考虑的是公益本身的重要级别。德国联邦宪法法院曾对此作出三种重要区分,在此可资借鉴:一般公益、重要公益与极重要公益。所谓“极重要公益”,亦即“绝对公益”,“是一般公认的,独立于社会共同体的政治判断,且先于立法者存在的公共价值”,例如国民健康、人身安全等。而“重要公益”亦称“相对公益”,“是基于立法者特别的经济、社会政策目的而产生的,因立法者的设定始具有重要性的公共价值”,例如消费者保护、司法救助等。而重要公益和极重要公益以外的其他合法利益就是“一般公益”。对于“极重要公益”而言,其在损益权衡的天平中显然就具有更大比重。对公益目的除需考虑其重要性级别外,公益保护的“迫切性”同样是须考虑的因素。“迫切性”由公益所面临的危险而定,而危险的严重程度和发生机率是其中的核心指标。 

从上述标准出发,防控疫情蔓延、确保国民身体健康属于并不依赖于立法者政治判断的极重要公益,而在当下,这种极重要公益又面临严重危险而有急迫保护必要,这就使得处于天平另一端的个人权利在法益权衡上应有所退让。因此,在疫区或是疫情扩散较为严重的地区,对小区居民进行封闭式管理,对其健康状况进行严格检疫,应认为其并不违反比例原则。 

此外,比例原则的适用并非统一僵化,而是有宽严相济的裁断空间。德国联邦宪法法院在审查公权机关行为是否符合比例原则时,在手段适当性、限制的必要性和利益均衡性三阶段,都会根据具体个案而有低度审查、中度审查和严格审查的强度区分。具体到本次疫情防控,在新冠病毒的传播能力、传染途径等相关信息尚不完全确定,甚至是否有粪口传播和气溶胶传播可能都未被彻底排除时,对于公权机关在此间所做的损益衡量应给予一定尊重。原则上,如果并不明显存在“其他限制较少的替代手段”,就应该认可其正当性,而并不能要求其所选择的限权手段一定是侵害最小的。因为所谓“最小侵害”,其适用前提一定是手段和目的之间的关联性,以及为达目的而所有可供使用的手段都绝对清晰而无任何含混。 

3.不当联结之禁止 

在疫区内对居民小区进行封闭式管理,并严格管理居(村)民出入的做法,在国民健康等极重要公益面临急迫危险时,可以获得比例原则的检视。但也有很多防控措施从比例原则角度观察并不适宜妥当。例如很多非疫区的地方人民政府为保自己一方平安下达指令,除严禁湖北人进入本地方外,还严禁传染情况较为严重的地方如浙江、湖南、安徽、广东、河南、江西等省的所有人员进入本地方。很多城市小区甚至从最初限制湖北人入内演变为限制所有的外地租户返回。这种无差别地限制所有人进入本地或本小区,而无论其是否确诊染病还是毫无症状,首先就涉及对限权人群范围的肆意扩张。这种扩张除不符合比例原则中手段的必要性和限制的妥当性外,还存在手段和公益之间的“不当联结”。 

“不当联结之禁止”同样内含于比例原则中,其要求公权机关须以实质有效且侵害较小的方式达到目的,即手段不能只是可以达成目的,而必须是可靠、具备实效、与目的达成之间具有实质关联性。无差别地限制外地人进入本地或是进入本小区,这些限权措施对于预期公益目的的达成并不具有“充分的盖然性”(mit hinreichender Warhscheinlichkeit)或是“相当的确定性”(mit einiger Sicherheit),即与目的达成之间并不具有实质关联性,因此属于手段和目的之间的不当联结。不当联结的现实表现除无差别地禁止所有外地人员进入本地外,还包括在对小区闭合式管理的极端化处理。例如28日浙江义乌的应急规定不仅规定“每户家庭每四天可指派1名家庭成员戴口罩外出采购生活物资”,还将限制出行升级为“禁止市民在小区(村居)内散步、扎堆聊天”。这些措施后来在十堰的“战时管制”和孝感的最严管控中更被升级为“所有人闭门不出,禁止出入楼栋”。如果说对居民出入小区的自由进行严格限制,在对新冠病毒传播能力和途径的认知尚不确定时,还能够为公众所理解和接受,也与防控疫情的公益目的之间存在实质性关联,那么禁止“市民在小区(村居)内散步、扎堆聊天”,禁止所有居民出入楼栋,显然就未经过任何审慎思考,其严苛程度恐怕也难以为人所接受。

三、疫情防控下个体不容取消的核心权利 

除比例原则外,基本权限制的界限还在于:紧急状态下公权机关对部分权利的限制并不能扩张至所有权利尤其是一些核心权利。在武汉等城市因疫情防控而被封城后,市民的出行自由、经营自由和财产权等依法受到缩减,但公权机关同样应确保其核心权利获得保障,而不容被削减和排除。 

(一)生存照顾和医疗救治 

在这些绝对不能被削减的权利中首先就包含最基本的生存照顾和生存保障。《突发事件应对法》第51条规定:“发生突发事件,严重影响国民经济正常运行时,国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施,保障人民群众的基本生活需要,最大限度地减轻突发事件的影响。”其中“保障人民群众的基本生活需要”所指的正是在这种紧急状态下,国家对处于突发事件漩涡中的个体基本生存需求的保障义务。在武汉等城市被确定为重点疫区后,国家发改委等国家机关通过诸项举措,全力保障重点疫区的蔬菜粮油等基本生活物资的保障,所体现的也正是对此项义务的履行。 

除由生活物质供给所确保的生存需要外,“生存保障”在疫情肆虐的特殊时期还尤其体现为国家对传染病患者的救治义务。有关医疗救治的法律规范梳理如下: 

《传染病防治法》第16条规定,“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”;第52条规定,“医疗机构应当对传染病病人或者疑似传染病病人提供医疗救治、现场救援和接诊治疗……医疗机构不具备相应救治能力的,应当将患者及其病历记录复印件一并转至具备相应救治能力的医疗机构”;第62条规定,“国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助,减免医疗费用”。《突发公共卫生事件应急条例》第43条规定,“县级以上各级人民政府应当提供必要资金,保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治”。 

上述条文涉及的都是国家对于传染病患者的救治义务。遗憾的是,在本次新冠肺炎疫情爆发初期,因为医疗资源供给以及对突发事件的应对不足,在武汉等城市被封城后,很多疑似患者无法及时进行检测确诊,确诊病患无法及时入院医治。这一原因也导致很多人在提前获知武汉封城的消息后选择离汉。而不能及时确诊和收治又在很大程度上加剧了传染病的进一步蔓延。鉴于此,此后国家的疫情防控举措将确保疑似和确诊病例“应收尽收、应治尽治”作为首要目标。“对因为医疗资源的限制而不能收治的,也要按照相关规定进行登记,及时通知所在县(市、区)疫情防控指挥部或辖区转运队,由县(市、区)疫情防控指挥部或辖区转运队安排车辆转运至集中隔离点收治”。这些规定都旨在回应应急状态下个体生存照顾和医疗救治的权利保障需求。 

(二)个人信息权 

除生存照顾和医疗救治外,在此次疫情防控过程中引发热议,并认为应当强化保障,而绝不能排除的还有个人的信息权。作为整体的个人信息权有两部分组成:其一是不受阻隔地获取公共信息的权利,又曰知情权,这种权利主要通过政府信息公开制度获得实现;其二是信息自决权,即公民可自我决定在何时以及在何种范围内对外公开个人生活事实。这种权利最初源于隐私权,但在数据时代下,其保护对象已不再限于个人隐私,而覆盖所有直接或间接能够对个体予以识别的数据信息。

1.疫情信息发布与知情权保障 

知情权在传染病疫情防控背景下就具体化为个人对疫情信息的获知和了解,而这种获知与了解的另一面则是国家对疫情信息的公开义务。《传染病防治法》第37条规定,“负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疫病预防控制机构、医疗机构、采供血机构以及工作人员,不得隐瞒、谎报、缓报传染病病情”;第38条规定:“国家建立传染病疫情信息公布制度。……公布传染病疫情信息应当及时、准确。”《突发事件应对法》第44条、第45条中规定,县级以上地方人民政府在发布预警警报后,其应“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理”、“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告”,以及“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”,这些规定同样可以理解为政府在发布预警后应履行的信息公开义务。

对于疫情信息的公开而言,有几点需要注意: 

其一,《传染病防治法》所规定的疫情信息公布原则是“及时、准确”。《突发公共卫生事件应急条例》又在“及时、准确”之上加入了“全面”要求。但从三部法律规范来看,“及时”在排序上都优于“准确”。这样的排序也正契合疫情信息的独特性。与其他的政府信息不同,疫情信息在本质上属于风险信息,这也意味着它不仅直接依赖于科学的专业判断,而且在范围、内容、边界等各个方面都存在着极大的不确定性。以此次新冠病毒为例,其出现至今在传播途径、病毒性征等诸多问题上都仍旧存在不明确之处。因此,公权机关在考虑是否发布信息时,如果还要以完全的确定性和准确性作为第一要务,就会大大延宕信息发布,个人也因此丧失了依据信息指示,进行及时有效防控的可能。事实上,在国务院2006年发布的《国家突发事件总体应急预案》已明确表达了疫情信息发布以及时为首要原则的观念,“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要事件发生的第一时间向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等,并根据事件处置情况做好后续发布工作”。 

其二,在风险社会下,政府需更广泛地“决策于不确定性之中”,政府相较于从前,也更突显其在信息收集和知识储备的不足。据此,公众对公共信息尤其是疫情信息的获知来源就不能仅依赖于政府收集和提供。相反,而是应该建立一个“充分开放、流动畅通的、更多专业判断但不排斥其他适当信息源、信息流的信息空间,而不是封闭、零碎、割裂的信息黑箱以及狭窄、阻滞、扭曲的信息通道”。而这一点对于国家的要求就是,其不能将疫情信息的发布渠道仅封闭为行政机关,而应更多地向社会组织或专业人士开放,尤其是不能阻断民间的信息交流。《突发事件应对法》第38条对此其实已有规定,即“县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息”。当然,开放民间的信息交流,不可避免会有编造虚假信息、散布谣言等情形出现。《治安管理处罚法》和《刑法》对上述违法行为也配置了相应的行政处罚和刑罚措施。但如果因为忌惮谣言和虚假信息的出现,就封锁民间的信息发布和交流渠道,甚至扩张适用上述两部法律规范,将所有未经核实的信息都一律按照谣言对待,最终仍旧会使信息发布被垄断和封闭于政府管控之下。这次疫情已经证明,这种做法不仅会成为政府难以承受的重负,也会严重伤及疫情信息发布的及时、准确,并最终造成传染病的大范围扩散。 

2.个人的信息自决权的限制与保障 

个人信息权除知情权外,还包含个人信息自决权。个人拥有对其信息权已是数据时代下法治的应有之义。个人信息自决权的本质在于“个人具备权利,以自行决定何时并在何种限度内披露其个人生活事实”,其所保障的正是在数据处理的现代条件下,“个人免受个人数据的无限收集、储存、使用和传递”的自由。个人对自身信息的支配性,不仅可以排除他人在私法领域对信息主体之个人信息的不当侵犯,也能够防御国家对个人信息的无限度搜集和不当使用。但与其他权利一样,个人信息权又并非绝对。但是,为了重大迫切的公共利益,个人在原则上也须接受对其信息权的限制。在此次的疫情防控中,广泛、及时的信息收集和排查成为关键一环,其对疫情控制发挥了重要效用。公权机关进行此类活动的目的正当性无可厚非,但目的正当性却不能成为证成其手段合法、适宜的全部依据。与基本权限制的一般原理一致,如果对公权机关限制个人信息权的行为不加限制,个人在数据时代下就会彻底被“透明化和客体化”。 

对个人信息的保护同样规定在《传染病防治法》第12条,即“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料”。但该条表述过于简单,且其保护对象仅限于隐私信息,尚不足以为公权机关基于疫情防控需要而对个人数据进行正当适宜的限制提供明确的指针。据此,对限制个人信息权界限的探求还是应回到个人信息保护的一般原理中。 

根据个人信息保护的一般原理,公权机关可基于防控疫情等“重大且明显的公益需要”对个人信息进行搜集使用,但需要符合以下要求:其一,合目的性原则。国家“强迫(个人)提供涉及人身之资料,是以立法者于特定范围内且详尽确定使用目的,并且该资料对该目的而言是适合且必须为前提的”。合目的性又包括目的的明确和受目的约束,其要求公权机关必须首先明确规定搜集、使用个人信息的目的,原则上禁止为供未来不特定之目的而搜集和使用个人信息。其次,公权机关对信息的后续使用亦受上述目的的限制,而不得将所搜集的信息在法定目的之外使用。合目的性原则被很多国家规定于个人数据保护法之中,成为防堵国家侵扰个人信息的重要法则。其二,比例原则。这一原则同样要求公权机关在搜集和使用个人信息时注意行为手段与目的的关联性,即这种搜集和使用都必须控制在对保护公益所必要的限度内。其三,安全原则。公权机关基于疫情防控需要而搜集和使用个人信息,但同样需确保这些信息在储存、使用和传递的全部环节的安全性。如果公权机关在搜集个人信息后因为管理疏忽而造成泄漏,其信息管理的失职也当然构成对个人信息权的侵犯。

再回到本次新冠肺炎疫情防控中涉及的公民信息权的诸多做法。很多地方政府为提高本地的防控水平,而无限度地详尽曝光武汉返乡人员的个人信息,甚至是悬赏追查武汉返乡人员信息,这种做法虽然有防御疫情的正当目的,但手段已远远逾越了必要限度,应被认为是对个人信息权的严重侵犯。但在近期的防控部署中,公开确诊患者的居住地址、行动轨迹,甚至是年龄、性别也成为很多城市的通行做法。此种做法是否构成对个人信息权的不当干预,对患者信息的公开应保持在何种范围和限度内才是适当的,这些都是需要审慎判断的。迄今,新冠病毒已被证实在很大程度上会通过身体接触以及空气飞沫等方式进行传播,因此,在患者被收治确诊后,调查和追踪患者具体的居住地址和行动轨迹,能够较早地判定可能与其密切接触的人群,并提前对这些人群实施通知、隔离与救治。从这个意义上说,公布确诊患者的行踪信息和住址信息不应认为是对其信息权的不当干预。此外,为疫情统计、病毒研究以及提示公众的需要,而在隐去患者可识别性的身份信息(例如身份证号码、个人图像、姓名等)的基础上,客观公布确诊患者的年龄、性别信息,也应被认为不构成对个人信息权的不当干预。但对个人信息权的干预同样有其限度:这一限度就是政府所披露的患者信息不能是极具个体识别性的身份信息,他人也无法在此信息披露基础上迅即整合数据,并完整描摹出患者的个人图像。又根据个人信息权保护的一般原理,内容完整正确、目的明确、限制利用、安全公开、限制汇总都是公权机关在披露患者个人信息时的基本边界。这些边界确保了个人为公益目的而对信息权的部分让渡,不会最终使其整体的个性轮廓彻底曝光于他人的窥视和国家的监控之下。 

(三)平等权与不受歧视

即使处于紧急状态也绝不能排除的权利除了生存照顾、医疗救治以及信息保护外,至关重要的还有不受歧视、不予污名的平等权利。为防控疫情的需要,身处疫区或是往返疫区的个体权利相比其他地区的个体有更多的限缩,其出行自由受到限制,需接受强制隔离与检疫,个人财产也有可能基于公益需要而被征用,但这绝不意味着其应受无差别的歧视对待。遗憾的是,对病毒的恐惧所导致的“恐鄂”使很多地方采取了相对极端的防控举措,例如诸多城市的居民小区都禁止湖北住户进入,很多宾馆酒店也坚拒武汉人入住。上述举措已经构成了对湖北和武汉市民的无差别歧视,也严重侵犯了其平等权。 

1.公权机关对个体的平等保障义务 

从基本权原理而言,如果对人群恣意地予以差异处理和歧视对待是公权机关作出的,这在法律上是绝对禁止的。尊重并保障公民包括平等权在内的基本权是每个公权机关的义务,而在行动上符合比例原则,禁止采用过度手段追求公益目的,并保障个体被同等对待而不受歧视也是对每个公权机关的要求。这一点在《传染病防治法》第16条中已有明确体现,“国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”。对于传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,法律尚且禁止对其歧视;而对于那些患病情况不明的湖北人和武汉人,乃至外地返乡人员而言,一律禁止其进入本地或居民小区,不仅凸显行政管理手段的简单粗暴,也是对个人权利的漠视和对法治的消解。 

2.平等权如何作用于私人关系?

就宾馆、酒店而言,其拒绝湖北客人入住在法律处理上又和公权机关不同。宾馆、酒店选择或拒绝某类客人原则上属于私法自治、契约自由的范畴。与此相同,很多小区禁止湖北住户入内的措施也并非是由街道、居委会等这些公权机关作出的,而是由小区物业或业主委员会直接采取的,其在本质上也属于私法范畴,由此也引发如下问题:私主体为自身避险而对他人予以歧视对待,此时究竟是私法自治还是平等权保障应居于优位?

从基本权原理而言,私人也并不直接作为基本权的义务主体,基本权首先约束的是国家和个人的垂直关系。这一点放在平等权的保障问题上就是,国家负有义务确保“公民在法律面前一律平等”,确保其不会因各种原因而受到歧视,但私人主体并不负担此项义务,其可以自由地、差异性地选择缔约对象。但这也并不意味着平等权在水平的私人关系上就没有任何作用。事实上,在市民社会已不复是自由竞争、自给自足的封闭整体,很多私主体已经蜕变为与国家权力无异的社会权力后,公法和私法学理都认为,再用私法自治和契约自由来排除基本权在私人关系中的适用,已无法再令人信服。鉴于此,基本权应对私法关系同样有所作用渐次成为现代基本权理论的一般共识。但与直接作用于国家与个人之间不同,基本权作用于私人关系主要通过以下两种间接的方式进行: 

其一,国家的保护义务。国家的保护义务强调国家不仅不能自己对公民予以歧视对待外,在公民基本权受到第三方歧视时,国家还负有义务为其提供保护,以确保平等原则同样覆盖至私人生活领域。但国家履行保护义务的难题在于,它必须在相互冲突的两种法益中进行权衡。具体到酒店拒绝湖北人入住问题上:一方是酒店的经营自主权,另一方是湖北人的平等权乃至生存保障权。一方面为保护公民平等权免受侵犯,国家必须对酒店等第三人采取积极干预举措;但另一方面,酒店等私主体同样是基本权的享有者,同样可基于基本权而向国家主张排除干预。基本权教义为此提供的解决之道是“实践调和”(Grundsatz der Gueterabwaegung),即并不概观地认定哪种价值更具优位,而是在具体争议个案中,分别考虑基本权所保护的法益以及基本权的相互影响,再进一步决定哪一种法益更值得保护,而公权机关也是通过在具体个案中对冲突法益的调和,来促使它们最大可能地在宪法秩序下和谐并存。 

在疫情肆虐的当下,酒店等私主体所主张的经营自主权以及自身避险的法益虽然重要,但却不应得到绝对保护;同理,对于湖北人和武汉人而言,其平等权以及在平等权上附着的基本生存保障并不应是不经考量就可随意牺牲的法益。为平衡两种法益的冲突,国家必须进行积极干预,以确保那些流连于他乡而无家可归的湖北人获得包括住处在内的基本生活保障,其中就包含与作为私主体的酒店的协调和斡旋,引导、鼓励其选择在利益冲突中有所退让。相应地,对于接受湖北人入住的酒店因强化检疫而增加的额外支出,或是其他非鄂籍客人因恐惧而选择退房的损失,政府可进行相应的补贴。很多省市对此问题的解决其实已经有了很好的探索,例如指定明确的接收酒店,由政府负担酒店增加的额外支出等。相比默许酒店一律拒绝湖北人和武汉人入住而毫不作为,这些尝试显然更符合法治精神。 

其二,对民事法律规范的合宪性与合基本权解释。基本权作用于私人关系的另一种方式在于对民事法律规范的合宪性与合基本权的解释。这种作用方式的学理依据在于,基本权作为整体法秩序的价值,应约束包括立法、司法和行政在内的所有国家机关。由此,基本权跨越了宪法的藩篱而辐射至整体的法秩序,这也是基本权的扩散作用(Ausstrahlingswirkung)。具体到私法领域,立法者在制定私法时必须尊重和顾虑基本权的价值,并在私法的一般性条款中予以确认;司法在审理民事案件时同样受基本权约束,在对私法条款,尤其是那些需要价值填充的抽象概念(例如善良风俗、诚实信用)进行解释时,必须与基本权保持一致。也因此,通过对私法上“善良风俗”、“诚实守信”等抽象原则进行合宪性尤其是合基本权解释,同样会使基本权尤其是平等权所包含的价值作用于私法关系中。将这一原理应用于小区物业或业主委员会拒绝湖北住户或外地租户入内的做法,即使物业或业主委员会作出上述举措获得了小区内其他住户的同意或默许,也会因为违背平等保护而违背了民法上的“善良风俗”原则。而那些将已经返家的湖北住户反锁在家中禁止其外出的做法,更会直接涉及对《治安管理处罚法》乃至《刑法》的违反。 

四、人性尊严作为个人权利限制的根本界限 

在应急状态下,公权机关为迫切的公益目的可对个体权利予以限制,但这些限制也需从法律保留、比例原则以及核心权利的保障中获得其界限。这些界限可以防止公权机关所采取的应急手段失序无据,也避免限权措施最终演变为对权利的彻底排除和掏空。事实上,无论法律保留、比例原则以及核心权利的保障最终都指向一个问题,而这个问题恰恰又是基本权限制原理中的核心命题,即“任何对基本权的限制都不能触及其本质内容”。 

基本权的本质内容保障最初规定在德国《基本法》第19条第2款,此后成为基本权限制的核心限度。相比法律保留主要侧重于拘束立法和行政,基本权的本质内容则针对所有的国家公权力。不仅立法在限制基本权的法律中,应保障基本权的本质内容不被触及,行政与司法也同样负有保障基本权本质内容的义务。基于纳粹暴政的惨痛经历,二战后在德国制宪会议上,“只要基本法允许基本权可由法律来加以限制,就必须同时规定此种限制不可剥夺基本权的本质部分”,就成为最终议决的制宪原则。所谓本质内容,从字面含义看是法律在作出对某项基本权的限制性规定时,必须保障该权利的核心要素以及价值。这种核心要素和价值,放在整体的宪法秩序之下就是人性尊严(Menschenwuerde)。这一结论的得出又在于:二战后制定的德国《基本法》将人性尊严作为宪法最高价值予以强调,而且人性尊严的确具有整合所有基本权的特性,所有的基本权都以人性尊严为其保护核心,人性尊严也因此是所有基本权的本质。这一点同样在德国联邦宪法法院著名的Bodenreform判決中获得确认,“基本权本质内容的不可侵犯与人性尊严的不可侵犯密切相关,任何对基本权的限制都不能侵犯其人性尊严内涵”。 

作为宪法中最具抽象性的概念之一,人性尊严的具体内涵要从康德的道德自治思想、基督教哲学等渊源中获得理解和价值填充。但联邦宪法法院后来在“终身监禁案”中提出著名的“客体化公式”,为人性尊严提供了可资检验的规尺,“如果基本权享有主体被视为国家行为的客体(手段),而致使基本权的限制已使此项基本权对于享有主体已毫无作用时,基本权的本质核心就已经收到侵害”。客体化公式沿用至今,已成为判定人性尊严是否受到侵害的核心基准。宪法基本权的核心内容在于人性尊严,这一点同样是我国宪法学理的一般共识。这一共识使此前零散的基本权经由人性尊严而被统合起来,并以一种体系化的方式存立且在个体的各个生活领域发挥效用。从我国法治实践而言,“文革”的惨痛教训催生了现行宪法全部的基本权规范,而这些规范的意旨又集中性地凝结于第38条,即“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”。人性尊严的统合性使得针对现行宪法所保障的任何一项基本权的侵害,都可以视为对个体人性尊严的侵犯。人性尊严在此同样被置于宪法的最高价值的位阶。 

这种禁止将个体作为手段和客体的人性尊严内涵,确保了每个个体对个人生活都能排除他人和国家干预而自我确定和自我展开,确保每个个体都是自身唯一的目的,而非实现其他目的的手段。上述要求放在疫情防控的背景下就是:即使是在应急状态之下,个体的权利会受到限缩,但作为个体权利本质的人性尊严却绝不能被触碰,公权机关即使是为防控疫情的公益目的,也绝不能通过将个体予以工具化处理。申言之,个体权利在应急状态下确会受到一定的限制,但这种限制却绝不能演变为对其权利的彻底排除和掏空,绝不能演变为对基本权本质内容——人性尊严——的彻底否定和消解。而这正是基本权限制的根本界限。 

五、结语

新冠肺炎疫情发展至今,国势民情都在很大程度上受到检验。我们一方面能看到国家在应对疫情时的积极作为和有效举措,但另一方面也遗憾地发现不少公权机关为追求疫情防控而对个人权利和尊严的无视。这些方式在短时间内的确能够有效缓解地方的防疫压力,但其本质却是对个体人性尊严的漠视和否定,也是低端粗暴的治理水平的集中反映。

疫情防控即使在应急状态之下,也应谨守法治的一般界限,这在既往处理诸多突发事件时已经为我们所深刻体察。所幸的是,这一点在当下的疫情防控工作部署中也开始被反复强调。在25日中央全面依法治国委员会第三次会议上,习近平总书记就指出,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展”。而国务院办公厅也印发通知,严禁擅自封闭高速公路出入口,严禁阻断国省干线公路,严禁硬隔离或挖断农村公路,严禁阻碍应急运输车辆通行。 

病毒瘟疫使人恐慌,这种恐慌会驱使个体乃至公权机关作出非常极端和不理性的行为,但法治的重要功能却在于尽可能地为生活在共同体之下的个人,提供一种相对的确定感,让人不至于因为恐慌而陷入彻底的无序。从这个意义上说,包括疫情防控在内的任何应急状态,都不能成为取消法治、取消人权的正当理由,因为惟有坚守法治的底线才能使社会最终从无序走向有序,而这种底线表现于当下的疫情防控中就是,即使个体权利会因防控疫情的公益需要而受到缩减和限制,但这种限制也不能逾越必要的限度,不能触及作为其权利内核的人性尊严。一个国家也唯有在任何时候都将个人尊严的保障作为行动的最高准则,才能获得永久的存续和发展。