莫纪宏:完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利

文章来源:中国司法发布时间:2020-04-25 17:30:04浏览次数:

紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。如何在紧急状态时期始终坚持依法办事的原则,是衡量一个社会法治化水平的标志。为此,世界上绝大多数国家都注重通过宪法和法律来确立国家的基本紧急状态制度,以保障宪法所规定的公民基本权利,通过赋予国家机关必要的紧急权力,来建立有效的应急反应机制,迅速恢复宪法和法律秩序,最大限度地保证人民的生命和财产安全。另外,还有一些国家依据宪法关于紧急状态的规定,制定专门的紧急状态法来规范在紧急状态时期的各种社会关系,维护国家宪法和法律秩序的统一。 

目前我国尚未制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”,但是,刚刚闭幕的第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将紧急状态第一次写进了宪法。紧急状态入宪具有非常重要的意义。一方面,它通过宪法的形式确立了国家机关行使紧急权力的法律依据;另一方面又为全国人大依据宪法的规定制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”提供了宪法上的依据。“中华人民共和国紧急状态法”已经列入了2004年度全国人大立法议程。眼下,社会各界正在积极地依据宪法关于紧急状态的规定,认真研究和探讨适合我国具体国情的紧急状态法律制度。为了使即将制定的“中华人民共和国紧急状态法”能够较好地反映依法治国和依法行政的要求,有必要对与紧急状态立法相关的国内外紧急状态立法的状况等重要问题进行比较细致和深入地研究分析,增强紧急状态立法的科学性,并为紧急状态立法提供必要的参考资料。

一、国外紧急状态立法的内容及特征

(一)国外紧急状态立法的状况

国外有关紧急状态法律制度,其突出的特点就是紧急状态机制首先通过一系列相互配套的法律、法规加以规定,其中,在宪法中明确规定紧急状态制度,尤其是规定政府行使应急管理权力的法律依据,得到了大多数国家的立法重视。具体说包括以下几个方面: 

一是通过宪法确立紧急状态制度。许多国家在宪法中设立了专章来规定紧急状态制度,而绝大多数国家宪法中都对紧急状态制度作了专条规定。在宪法中对紧急状态制度作专章规定的有1979年《孟加拉人民共和国宪法》第9()“紧急状态条款”,1949年《印度宪法》第18篇“紧急状态”,1949年《德意志联邦共和国基本法》第10()“防御状态”,1973年《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第10编“紧急状态条款”等等。也有在宪法中对紧急状态作专条规定的,如1962年《尼伯尔王国宪法》第81条“紧急权力”,1982年《土耳其共和国宪法》第119条至第122条规定了“紧急状态下的管理程序”。 

二是制定专门的紧急状态法,系统规定紧急状态制度。一些国家依据宪法的规定,通过了由议会制定的紧急状态法。如1990年43日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟关于紧急状态法律制度的法律》,195543日通过的法国《法兰西共和国紧急状态法》等等。 

三是制定与紧急状态相关的专门法律。如在日本,虽然没有专门的紧急状态法,但是,却分别制定了对付各种紧急状态的一般性法律,如《警察法》、《自卫队法》、《灾害对策基本法》等。在英国,也制定了一系列有关紧急状态的专门法律,如1920年的《紧急状态权力法》、1964年的《国内防御法》等等。 

四是具体实施宪法和法律有关紧急状态制度的政府法令或者实施条例等等。如1990年82日美国老布什总统发布12722号行政命令,宣布全国紧急状态令,以对付伊拉克政府采取的行动和政策对美国的国家安全和外交政策构成的不同寻常的威胁。根据199082日的12722号行政命令和199089日的12724号行政命令,总统已对伊拉克实施贸易制裁并冻结伊拉克政府的资产。鉴于伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活动,199082日宣布的全国紧急状态令及199082日和89日采取的对付这一紧急状态的措施必须在200182日以后继续有效。因此,根据《全国紧急状态法》202(d)(见美国法典50U.S.C1622(d))2001731日,小布什总统继续实施针对伊拉克的全国紧急状态令。 

五是制定有关紧急状态的地方性法规。如在20世纪70年代和80年代,美国经历了许多重大的地方政府违约事件,其中包括1975年纽约市债券违约、1978年的克利夫兰违约,以及1983年的华盛顿电力公司违约等。美国政府间关系顾问委员会(ACIR)对地方财政危机问题进行了一系列的研究,并建议各州加强对地方财政的监控,以防止地方财政危机。俄亥俄州采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划”的体系。1979年通过、1985年修正的俄亥俄州“地方财政紧急状态法”详尽规定了这个监控体系的操作程序。这个监控体系类似于全国天气服务中心发布的监控报告,是一种预警系统,可以防止地方政府——包括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。 

(二)国外紧急状态的主要模式 

紧急状态是相对于日常状态而言的,因此,在公共紧急状态时期,政府依据宪法和法律行使应急管理权力,必然会涉及到紧急权力与宪法和法律所规定的其他权力之间的关系,也涉及到宪法条文在公共紧急状态时期的生效问题。从世界各国宪法的规定来看,各国有关紧急状态权力的效力并不一样。究其与宪法的关系来看,主要有3种模式: 

一是对宪法规范的全部否定。如《阿尔及利亚宪法》第123条规定:在战争状态期间,宪法暂停生效,国家元首行使一切权力。 

二是对宪法条文的基本否定。作如此规定的国家在宪法中既规定了紧急状态权,而且还明示除紧急状态权力条款在公共紧急状态时期继续生效之外,其余宪法条文全部失效。如《尼伯尔王国宪法》第81条规定:如国王认为,整个尼伯尔或其他任何部分的安全受到战争、外来侵略或内部动乱的威胁,从而出现了严重的紧急形势,国王可以发表文告:中止执行除本条以外的本宪法一切条款或任一条文或某些条款中的某些规定;赋予全国评议会、其他政府机构或当局的,或由它们行使的一切权力或任何一部分权力,均归国王本人掌握。 

三是对宪法条文的部分否定。如《马来西亚联邦宪法》第150条规定:除了不能使议会权力扩大到否定涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项,或涉及沙巴州或沙捞越州地方性法规或习俗的任何事项或关于宗教、公民资格及语言的规定等事项,在紧急状态的宣布生效期间,议会如认为出于紧急状态的需要,得就任何事项制定法律而不受本宪法任何规定的限制。 

(三)国外紧急状态法律制度的主要内容 

政府何时可以启动应急管理机制,怎样启动应急管理机制,在应急管理时期行使什么样的紧急权力,如何中止应急管理机制等都涉及到法治行政原则能否在紧急状态工作得到全面地贯彻和落实,所以,世界各国的宪法和法律中,对紧急状态法律制度的内容都作了比较系统地规定。一般来说,主要包括以下几种制度: 

一是紧急状态的确认制度。紧急状态的确认是紧急状态的前提。不经过法定的程序确认紧急状态,政府不能随意行使宪法和法律赋予的紧急权力,否则,就会破坏法治行政的基本原则。因此,世界各国宪法和法律都规定了详细的紧急状态确认制度。紧急状态的确认制度包括对紧急状态的法律认定、宣布紧急状态、紧急状态的期限、紧急状态的延长、紧急状态的终止等等。这些制度是相互联系在一起的,共同构成了紧急状态机制的事实和法律条件。 

二是紧急权制度。紧急权制度是紧急状态的核心。在现代法治社会中,政府正是依靠宪法和法律所赋予的紧急权,来从事应急管理,可以说紧急权是政府从事应急管理的合法性所在。紧急权的种类很多,对于政府来说,最重要的是采取应急措施的权力,如戒严权、军事管制权、特别管制权、宵禁权和动员权等等。此外,在紧急状态时期,不同国家机关之间的权力关系也是紧急状态机制的重要内容。一般来说,在紧急状态时期,在平常时期所确立的国家权力关系会发生适当的变更。这种权力变更倾向于3种方式:即地方国家机关的权力向中央国家机关转移;中央国家机关的权力向议会或国家元首转移;普通国家机关的权力向军事机关转移。如《巴基斯坦宪法》第232条规定:在宣布紧急状态公告生效期间,由联邦政府直接行使省政府全部或一部分职权。1981年《韩国戒严法》也规定:从宣布“非常戒严”时起,戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。 

三是紧急状态下的人权最低标准。政府在应急管理时期,由于行使紧急权力很容易限制公民的权利,所以,为了防止政府滥用应急权力,许多国家宪法和法律中都规定了即便是在紧急状态时期,某些公民的权利也不得因为采取应急措施而受到限制,更不得予以剥夺,通过确立紧急状态时期的人权最低标准来监督政府行使应急管理权力的合法性。如《委内瑞拉宪法》第241条规定:遇到紧急事件、可以扰乱共和国和平的混乱、或者影响经济或社会生活的严重情况的时候,共和国总统可以限制或停止宪法的保证或某些保证,但是公布在第58条和第60(3)(7)项下的那些保证例外。 

四是抵抗权制度。抵抗权制度起源于对政府滥用权力的限制。这种限制是通过权利的限制,而不是宪法和法律的限制,也就是说,当政府存在着违反宪法和法律规定行使紧急权力的情形时,依靠任何宪法和法律手段都无法纠正和控制政府非法行使紧急权时,公民可以对政府行使应急权力行为行使抵抗权,作为对紧急状态合法性的保障措施。第二次世界大战之前,紧急抵抗的法律化程度并不高。二战后,由于联邦德国的《赫森宪法》、《布雷门宪法》和《柏林宪法》以及《1949年民主德国宪法》,将抵抗权纳入宪法条款,抵抗权开始成为宪法权利的一部分。关于抵抗权,一些国家的宪法和法律中都有规定,成为紧急状态制度的重要组成部分。如195365日《丹麦王国宪法》第42条规定:在紧急情况下,紧急法案在议会通过后立即呈送国王批准,但上述规则仍需由公民复决定夺。1949年《德意志联邦共和国基本法》第20条规定:所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下,对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。 

总之,从世界各国的紧急状态法律制度的整体结构来看,所有的制度都是围绕着法治行政原则来设计的。其核心精神是为了保证政府能够依据宪法和法律的规定来行使应急管理权力,最大限度地避免由于行使应急权力而对公民权利和宪法秩序造成不必要的损害和破坏。 

(四)国际法对紧急状态的法律要求

关于紧急状态,在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人权的角度出发的。如1966年1216日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定:(1)在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务,但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限,此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。(2)不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8(1款和第2)、第11条、第15条、第16条和第18条。(3)任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然,上述规定,通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权,免于酷刑的权利,不得为奴,思想、良心和宗教的自由等等。 

1976年,国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和保护公民权利的关系。经过6年研究,起草了《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》。经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后,国际法协会于1984年通过并公布了这一文件。《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》为各国制定调整紧急状态和行使紧急权力的基本条件和应遵循的基本原则以及各种监督措施,企望防止政府滥用紧急权力,最低限度地保障公民的权利。

二、我国紧急状态的立法演变和法律制度的主要内容 

(一)我国紧急状态的立法演变 

当紧急状态发生时,有关国家机关,特别是政府仍然按照法律的规定采取必要的紧急措施,以期迅速恢复由于紧急状态而造成的社会混乱局面,这样的立法意识早在民国政府时期就有所体现。 

1912年《中华民国临时约法》第36条规定:“临时大总统得依法律宣告戒严”。据此,临时参议院于19121215日公布了《戒严法》。该法主要模仿了日本的《戒严令》。规定宣布戒严,以遇有战争或其他非常事变为限。《戒严法》规定戒严地域分为警备地域和接战地域。在警备地域内,与军事有关的地方行政和司法事务,其管辖权移至于该地的司令官。在接战地域内,地方行政与司法事务的管辖权移至于该地的司令官。在戒严地域内,司令官有权采取下列措施: 

1. 停止集会、结社或新闻、杂志、图画、告白等之认为与时机有妨碍者; 

2. 凡民有物品可供军需之用者,或因时机之必要,禁止其输出; 

3. 检查私有枪炮、弹、药、兵、器、火具及其他危险物品,因时机之必要,得扣留或没收之; 

4. 拆阅邮信电报; 

5. 检查出入船舶及其他物品,或停止陆海之交通; 

6. 因交战不得已时,得破坏毁烧人民之动产不动产; 

7.接战地域内,不论昼夜,得侵入家宅、建造物、船舶中检查之; 

8. 寄宿于接战地域内者,因时机之必要,得令其退出。

1926年7月,国民革命军誓师北伐时,广东国民政府特制定了《戒严条例》,于1926729日公布。此条例共11条,比《戒严法》规定要简单,将宣布戒严之权,改为属于总司令;临时宣布戒严之机,概括定为属于各该地军事长官;并规定此条例于宣布解严后失其效力。其余内容,与《戒严法》大致相同。 

1930年10月,立法院军事委员会提请起草《戒严法草案》,19341129日由国民政府公布了《戒严法》。该戒严法与民国初年戒严法比较相似。但突出了立法机关在戒严期间的权力,规定遇有战争,对于全国或某一地域,应施行戒严时,国民政府经立法院之议决,得宣告戒严,或使宣告之。并规定,在接战地域,犯有以下罪行的,由军事机关自行审判,包括内乱罪,外患罪,妨碍秩序罪,公共危险罪,伪造货币、有价证券及文书印文各罪,杀人罪,妨碍自由罪,抢夺强盗及海盗罪,恐吓及掳人勒赎罪,毁弃损坏罪等等。 

1948年519日,国民政府对《戒严法》进行了修正并公布施行,1949114日,又以总统令修正了第8条条文。这部《戒严法》颁布后一直到20世纪末还在台湾省实施。新中国成立之后,为消灭国民党残余势力的破坏活动,保卫新生的人民政权,凡人民解放军解放了的地方都实行军事管制。于1949929日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第14条规定,凡人民解放军初解放的地方,应一律实行军事管制,取消国民党反动政权机关,由中央人民政府或前线军政机关委托人员组织军事管制委员会和地方人民政府,领导人民建立革命秩序,镇压反革命活动,并在条件许可时,召开各界人民代表会议。军事管制时间的长短,由中央人民政府依据各地的军事政治情况决定之。据此,在中央和地方的层次中设立了大区制度,并且相应地设立了大区军政委员会。19491216日,中央人民政府政务院第11次政务会议通过了《大行政区政府人民政府委员会组织通则》。根据该通则的规定,在解放初期,设军政委员会的目的是“为实施军事管制建立军事秩序”。各大行政区军政委员会由政务院提请中央人民政府任命,享有在本辖区内颁发决议和命令、任免干部、编制概算和预算、领导所属各省市县地方人民政府的工作、转发政务院的决议和命令等权力。但军政委员会存在的时间并不很长。截止到195010月,只有华东、中南、西北、西南4个大行政区仍设有军政委员会,军政委员会已经很少拥有进行军事管制的职权。19521115日,中央人民政府委员会第19次会议通过了《中央人民政府关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》,明确规定大行政区人民政府或军政委员会一律改称为行政委员会,它们只是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。至此,从全国范围看,军事管制的使命基本结束。 

在“文化大革命”初期,由于一些地方发生武斗现象,社会秩序遭到严重破坏,19671月,中共中央发出了《关于广播电台问题的通知》,该通知规定:革命群众同那些控制广播电台的走资本主义道路当权派进行斗争的广播电台,一律由当地人民解放军实行军事管制。1967319日,中共中央军委根据毛泽东的指示,作出了《关于集中力量执行支左、支农、支工、军管、军训任务的决定》。依据这一指示,中国人民解放军大批人员投入了“三支两军”。196892日,中央军委、中央文革发出《关于工人进军事院校及尚未联合起来的军事院校实行军管的通知》,通知说:“伟大领袖毛主席批示,如工人条件成熟,所有军事院校均应派工人随同军管人员进去,打破知识分子独霸的一统天下”。 

在“文革期间”的整个军管过程中,中共中央决定,凡是对文革运动领导发生困难的地区,各种档案和机密资料一律交军区代为保管;派解放军维护国际旅客联运列车秩序;一切重要的粮仓和物资仓库、监狱,以及其他中央规定必须保护和监视的重要单位,都要派出军队,实行军管,以维护必要的秩序;对于陷于瘫痪或半瘫痪状态,或者被坏人篡夺了领导权,或边防、沿海,或交通要道(码头、铁路局、海港),或专政机构,或机密要害部门,或国防企业事业单位,国防工厂、仓库等单位,都应实行军管;由军队接管民用航空系统,对长江航运局、铁道部、国防工业部、国防科学技术研究院及所属单位实行军管,对邮电、电台、消防等单位实行军管。由于军管中出了问题,1972821日,根据毛泽东的意见,中共中央、中央军委发出《关于征询对三支两军问题的意见的通知》,并附《关于三支两军若干问题的决定(草案)》,提出了为加强党的一元化领导,凡是实行军管的地方和单位,在党委建立后,军管即可撤销;军管人员除少数需要留下担任地方工作之外,其余退回部队;少数有某种特殊需要的地方和单位,对外可保留军管名义,对内不再行使职权。此后,军管人员陆续撤回部队。 

建国以后,在紧急状态法领域的重要立法是关于戒严的法律规定。我国的戒严制度首次确立在1954年《宪法》。该《宪法》第31条规定,全国人民代表大会常务委员会决定全国或部分地区的戒严。“文化大革命”中,因《宪法》事实上被搁置,所以,在实践中,实行的是相当于戒严的军事管制制度,而且也不是依法建立的。1975年《宪法》取消了1954年《宪法》关于戒严制度的规定,但在实践中,却采取了戒严措施。如197645日下午7时许,民兵1万人、公安干警3000人、卫戌部队5个营分别在天安门广场四周的有关地点集结待命。夜晚,在天安门广场实行了戒严。1982年《宪法》恢复了戒严制度,并且比1954年《宪法》的规定有了进一步的发展。1982年《宪法》第67条规定,全国人民代表大会常务委员会决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严。第80条规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定发布戒严令。第89条规定,国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。1982年《宪法》颁布以后,依据1982年《宪法》第89条的规定,1989年国务院先后两次发布了戒严令:一次是为了制止一小撮分裂主义分子在拉萨策动的骚乱,于38日发布了对拉萨市的戒严令;另一次是520日为了制止动乱局面,对北京市部分地区实施的戒严令。 

1996年31日第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国戒严法》,这是新中国第一部戒严法。《中华人民共和国戒严法》总共532条。根据《中华人民共和国戒严法》第2条的规定,在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。因此,《中华人民共和国戒严法》是一部比较系统地规范在紧急状态时期各种社会关系的法律。根据《中华人民共和国戒严法》第2条规定的精神,戒严法是适用于包括自然灾害在内的各种紧急状态的。但是,不管引起紧急状态的具体情况是什么,需要国家采取戒严措施来对付紧急状态的,其情节和性质必须要非常严重,具体说应当达到“严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱。 

从1982年现行《宪法》规定戒严制度之后,为了对紧急状态采取紧急有效的应急措施,全国人大及其常委会、国务院还先后在制定的法律、行政法规中对由于自然灾害引发的一般性质的紧急状态,规定了相应的应急措施。如1989年通过的《中华人民共和国传染病防治法》第26条规定:甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方政府报经上一级地方政府决定,可以宣布疫区,在疫区内采取本法第25条规定的紧急措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。经省、自治区、直辖市政府决定,可以对甲类传染病疫区实施封锁;封锁大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。疫区封锁的解除,由原决定机关宣布。《中华人民共和国防震减灾法》第32条也规定:严重破坏性地震发生后,为了抢险救灾并维护社会秩序,国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府,可以在地震灾区实行下列紧急应急措施:(1)交通管制;(2)对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配;(3)临时征用房屋、运输工具和通信设备等;(4)需要采取的其他紧急应急措施。 

此外,为了有效地对付由于自然灾害引起的紧急状态,做好灾害应急工作,国务院先后出台了若干“应急条例”:199384日国务院第124号令发布的《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》,该条例对核事故应急工作作了比较详细的规定。根据该条例的规定,在核事故应急进入场外应急状态时,国务院指定的部门应当及时派出人员赶赴现场,指导核事故应急响应行动,必要时提出派出救援力量的建议。再如199541日起正式实施的《破坏性地震应急条例》。该应急条例第1条规定:为了加强对破坏性地震应急活动的管理,减轻地震灾害损失,保障国家财产和公民人身、财产安全,维护社会秩序,特制定该条例。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,特别是为了适应非典防治应急工作的要求,200357日,国务院会议原则通过了《突发公共卫生事件应急条例》,并于200359日正式施行。 

可以说迄今为止,我国法律、法规对紧急状态下如何采取紧急措施,如何调整政府与公民之间的关系以及社会公众之间的关系,基本上建立了一套有效的紧急状态法律制度,不论是自然灾害导致的紧急状态,还是人为原因导致的紧急状态,政府都能够依据相应的法律、法规来采取必要的措施,来应对各种危机问题,维护正常的社会秩序。 

另外,作为我国紧急状态的立法,在宪法、国防法等法律、法规中还对战争状态作了规定。如现行《宪法》规定,在我国决定战争状态的主体是全国人民代表大会,全国人民代表大会常务委员会有权在全国人民代表大会闭会期间决定战争状态的宣布,中华人民共和国主席有权宣布战争状态。并且全国人民代表大会常务委员会还有权决定全国总动员或者局部动员,中华人民共和国主席有权发布动员令。 

在紧急状态的立法领域,与一般紧急状态制度不同的是,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》还直接规定了港澳特别行政区的“紧急状态制度”,根据两个基本法各自第18条的规定,全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港或澳门特别行政区内发生香港或澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港或澳门特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港或澳门特别行政区实施。 

(二)我国紧急状态的法律体系

我国目前的紧急状态的立法比较分散,没有像《土耳其宪法》那样对紧急状态通过加以分类来规定不同的紧急措施和紧急状态法律制度,也没有像前苏联那样通过一个统一的《紧急状态法律制度法》来适应应急各种紧急状态的需要。

我国的紧急状态的立法目前制度上是不统一的,在理论研究方面也比较薄弱。专门研究紧急状态的学术专著还很少(注:目前在政府应急管理领域的理论著作仅有作者与徐高合作的《紧急状态法学》,中国人民公安大学出版社,19926月第1版。《外国紧急状态法律制度》,法律出版社,199411月第1版。《戒严法律制度概要》,法律出版社,19966月第1版。作者编著的《“非典”时期的非常法治》,法律出版社,20036月第1版。许文惠、张成福主编的《危机状态下的政府管理》,中国人民大学出版社,19989月第1版。),因此,对我国紧急状态法律制度的现状的描述还是不太成熟的。依据我国宪法、法律、行政法规等的规定,作者认为,我国目前的紧急状态的法律体系主要是由以下几个方面的法律制度构成的: 

1、战争状态法

关于战争状态,早在1954年《宪法》中就规定,全国人民代表大会决定战争和和平问题;全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布,全国人民代表大会常务委员会有权决定全国总动员或局部动员;中华人民共和国主席宣布战争状态,发动动员令。

1975年《宪法》取消了1954年《宪法》上述关于战争紧急对抗措施的规定,即1975年《宪法》未明文确定由谁来宣布战争状态、决定战争和和平问题,也未规定动员问题。与此相关的是,1975年《宪法》确立了中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量制度,同时规定中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵,是各族人民的武装力量;中国人民解放军永远是一支战斗队,同时又是工作队,又是生产队。 

1978年《宪法》关于战争问题,只是简单地恢复了1954年《宪法》的几项规定,规定全国人民代表大会决定战争和和平问题;全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯的情况,决定宣布战争状态,但对动员制度未予明确。 

1982年《宪法》关于战争状态的规定除了全面恢复1954年《宪法》的各项规定之外,还规定中华人民共和国中央军事委员会领导全国的武装力量。

关于战争状态的法律规定,在1997年314日第八届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》中也得到了重视。《中华人民共和国国防法》第8章即为“国防动员和战争状态”,根据该法第49条规定:国家依照宪法规定宣布战争状态,采取各种措施集中人力、物力和财力,领导全体公民保卫祖国,抵抗侵略。 

2、紧急状态法

紧急状态法在我国虽然没有制定统一的法律或者是法规,也没有在宪法中予以明确,但是,在其他一些相关法律、法规和我国加入的国际法中都有所规定,从学理上可以视为我国紧急状态法法律体系的重要组成部分。具体说,在我国统一的法律体系中,紧急状态法是以下列形式存在的: 

(1)明确规定紧急状态法律制度。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款规定:全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定:在全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。可以说,目前在我国统一的法律体系中,紧急状态法律制度是直接适用于香港和澳门两个特别行政区的,但是,对于内地其他地区,则没有法律、法规上的明确规定。 

(2)确认紧急状态法律制度的存在。在一些法律、法规中,比较抽象地涉及到国家处于紧急状态情况下,如何发生相应的法律关系。如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条规定:在战争、战争危险或其他紧急状态下,中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。 

(3)我国批准和参加的国际条约或协定对紧急状态法律制度的确认。在我国批准和签署的国际条约、协定中,涉及到紧急状态法律制度的达20多个,这些条约、协定包括《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》(197977日签订,198021日生效)、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》(1988827日签订,1989514日生效)等。在这些国际条约、协定中,对紧急状态情况下,有关法律关系如何处理都作了较为详细的规定。如1992117日签订的《中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录》第1条就明确规定:在全国紧急状态或其他非常紧急的情况下,或在为公共目的的非商业性使用的情况下,政府可以放弃这种要求。但是,在处于全国紧急状态或其他非常紧急情况下,应在合理时间内尽快通知权利人。

3、戒严法

关于戒严法,我国目前法律上主要有3个层次的规定:一是现行《宪法》的规定;二是《中华人民共和国戒严法》的规定;三是在戒严时期,有全国人大常委会或国务院发布的戒严令。

根据《中华人民共和国戒严法》第31条的规定:在个别县、市的局部范围内突然发生严重骚乱,严重危及国家安全、社会公共安全和人民的生命财产安全,国家没有作出戒严决定时,当地省级人民政府报经国务院批准,可以决定并组织人民警察、人民武装警察实施交通管制和现场管制,限制人员进出管制区域,对进出管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查,对参与骚乱的人可以强行予以驱散、强行带离现场、搜查,对组织者和拒不服从的人员可以立即予以拘留;在人民警察、人民武装警察力量还不足以维护社会秩序时,可以报请国务院向中央军事委员会提出,由中央军事委员会决定派出人民解放军协助当地人民政府恢复和维持正常社会秩序。 

4、灾害应急法

在自然灾害发生以后,往往会出现各种紧急情况,特别是一些重大的自然灾害或者人为灾害发生之后,政府必须采取一些紧急措施才能有效地控制社会局势,维护正常的社会秩序,保障国家财产和安全以及公民人身财产安全不受侵犯。因此,灾害应急作为灾害法的重要调整对象基本上都在相应的灾害法中得到了体现。有的灾害应急活动还制定了专门的灾害应急条例,如《破坏性地震应急条例》、《核电厂核事故应急条例和处理规定》以及《突发公共卫生事件应急条例》等等。而没有制定专门应急条例的灾害应急活动,在相关的法律、法规中也可以找到灾害应急活动的法律依据,特别是政府在灾害应急活动中可以行使的行政紧急权力以及可以采取的紧急措施。以灾害的种类来划分,目前我国的灾害应急法主要包括以下几个方面:

(1)突发公共卫生事件应急法。《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定:突发公共卫生事件,是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。为了对付各种突发公共卫生事件,各级人民政府可以依据《突发公共卫生事件应急条例》的规定来采取各种具体的应急措施。此次非典防治工作中最主要的法律依据就是《突发公共卫生事件应急条例》,当然,还有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》等法律、法规中的相关规定。特别是在《突发公共卫生事件应急条例》出台之前,传染病防治法及其实施办法中有关传染病应急工作的规定是非典防治工作的主要法律依据。 

(2)破坏性地震应急法。目前,我国破坏性地震应急工作的法律依据主要集中在《破坏性地震应急条例》中,但是从法律的效力来看,《中华人民共和国防震减灾法》作为法律也为破坏性地震应急工作提供了必要的法律依据,并且《中华人民共和国防震减灾法》晚于《破坏性地震应急条例》出台,所以,《中华人民共和国防震减灾法》中关于“地震应急”的规定不仅可以较好地修正《破坏性地震应急条例》的相关规定,由于法律的效力大于行政法规效力,因此,《中华人民共和国防震减灾法》所确立的“地震应急制度”具有更大的权威性。 

(3)核事故应急法。我国目前关于核事故应急的法律规定主要规定在《核电厂核事故应急条例和处理规定》中,凡是涉及到核电厂核事故的应急问题,都应当一律依据该条例的规定进行应急。当然,从完善核事故应急工作的需要出发,核事故应急工作的范围还应当进一步加以扩大,特别是非核电厂的核事故如何应急,也应当认真加以研究,以便于在条件成熟的时候制定统一的《核事故应急法》。 

(4)防洪应急法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》是目前我国防洪应急的主要法律依据。特别是《中华人民共和国防汛条例》,其中对防洪应急作了比较详细的规定。 

(5)森林防火应急法。《中华人民共和国森林法》和《森林防火条例》是森林放火应急工作的主要法律依据。另外,《中华人民共和国消防法》中关于消防工作的规定也适用于森林防火工作。 

(6)地质灾害应急法。目前的地质灾害应急法,除了地震应急之外,像滑坡、火山喷发、沙尘暴等等地质灾害应急工作,还没有制定相应的应急法律或法规。在出现上述灾害的情形下,可以视其严重程度,参照地震应急法律、法规的规定来采取相关的地质灾害应急措施。 

(7)气象灾害应急法。台风是我国比较普遍的气象灾害,台风来临时,我国东南沿海地区往往处于非常危及的状态。为了进一步搞好台风应急工作,除了要依据《中华人民共和国气象法》的规定搞好气象预报、预测工作,还应当根据该法所确立的关于台风应急工作的总的指导思想采取相应的应急措施。在时机成熟时,可以出台一个由国务院发布的《台风灾害应急条例》这样的应急法。 

(8)环境灾害应急法。我国的环境灾害应急立法主要集中在环境法中。如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中,对于环境灾害的应急工作都有一些原则性的规定。 

(9)其他性质的灾害应急法。在我国的灾害法法律体系中,还有许多法律、法规确立了对其他性质的灾害的应急制度,如《中华人民共和国矿山安全法》对矿山安全事故发生之后的应急工作就作了原则性规定。 

总之,我国目前的灾害应急法主要是分散在不同的灾害法中的。专门的灾害应急法很少,只有《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等,这样的灾害应急立法的状况如果从应付一些常见的灾害应急工作来说是可以的,但是,对于那些不常见的灾害应急工作或者是当出现了灾害并发的情况时如何来开展应急工作,至少在目前是缺少充分的法律依据的,必须要在今后的立法中加以完善。 

(三)紧急状态入宪的意义

此次修宪将现行《宪法》第62条、第80条和第89条有关全国人大常委会、国务院有权依据宪法规定决定戒严,国家主席有权依据宪法规定发布戒严令的规定修改为全国人大常委会、国务院有权依据宪法决定进入紧急状态,国家主席有权依据宪法宣布进入紧急状态。这对于完善我国紧急状态制度具有非常重要的意义。

首先,上述修正案明确地将紧急状态制度写进了我国现行《宪法》,不仅规范了我国现行《宪法》中有关紧急状态制度的规定,使我国现行《宪法》关于紧急状态制度的规定具有了更加严密的科学性,而且还为统一目前处于分散立法状态的紧急状态制度提供了基本的宪法依据,体现了宪法修改的科学精神。 

其次,将紧急状态制度写进宪法,有利于依据宪法的规定,根据国际社会普遍接受的标准,特别是《公民权利和政治权利国际公约》的要求,来制定统一的《中华人民共和国紧急状态法》,为我国紧急状态制度立法的系统化、科学化提供了必要的宪法依据,同时也有利于在正式批准《公民权利和政治权利国际公约》时消除我国现行宪法和法律制度中有关紧急状态制度的法律规定与该公约原则和精神不相一致的地方,积极推动我国政府认真和有效地履行该公约下的义务。 

最后,将紧急状态制度写进宪法,有利于在实施紧急状态时贯彻法治统一原则,有利于强化国家机关依法行使紧急权力的法律意识,有利于保护公民宪法和法律上的权利。宪法是根本大法,它通过调整国家权力与公民权利之间的基本宪法关系来建立和维护社会的基本秩序。紧急状态制度在宪法中得到了明确的肯定,就意味着一切国家机关、组织和公民个人都必须以宪法的规定为依据,自觉地按照宪法的规定来行使紧急权力,履行在紧急状态时期应尽的法律义务,从而提高政府应急管理工作的水平和效率。 

总之,紧急状态入宪,不仅仅只是将“戒严”改成“紧急状态”的词语修改问题,更重要的是这种修改确立了一项基本的宪法原则,也就是说,作为调整国家权力与公民权利之间关系的宪法,其规范作用不仅涉及到平常时期的国家机关与公民之间的宪法关系,而且在紧急状态时期,国家机关行使的紧急权力也要来自于宪法,也要具有宪法上的依据。政府在紧急状态时期对公民的宪法权利所加以的限制以及要求公民在紧急状态时期承担的特定紧急法律义务也必须具有宪法和法律上的依据。可以说,紧急状态入宪,弥补了原来宪法所规定的戒严制度对国家机关行使紧急权力规范不到位的立法缺陷,比较全面地将国家机关行使国家权力的行为纳入宪法的调整范围,也就是说,国家机关不仅在平常时期要按照宪法所赋予的国家权力行使职权,而且在紧急状态时期也要根据宪法的规定来行使紧急权力。由此体现了宪法的根本法特征,强化了宪法作为根本法的法律权威和突出了以宪法为核心的“依宪治国”的现代法治精神的要求。

(四)完善我国紧急状态的立法构想 

由于紧急状态往往会给公民的人身财产安全造成巨大威胁,给社会秩序造成巨大破坏,因此,对紧急状态进行相关的立法是非常有必要的。特别是在紧急状态时期,由于社会秩序混乱,侵犯公民权利、危害社会公共利益的事情更容易发生,不论是政府、还是一般的社会公众,都需要一定的行为规范来约束自身的行为,才能建立起有效的应急机制控制紧急局势,尽早恢复社会秩序。 

从我国目前紧急状态立法的实际情况来看,我国的紧急状态立法可以参照土耳其做法,即将紧急状态分为两种类型:一种是一般紧急状态;另一种是战争状态。当一般紧急状态出现时,国家权力机关或国家行政机关可以依法宣布进入紧急状态,并依据宪法和“中华人民共和国紧急状态法”的规定,采取相应的紧急措施。当战争状态出现时,国家权力机关可以依据宪法和“中华人民共和国紧急状态法”的规定宣布进入战争状态,并采取戒严、动员等紧急措施。戒严措施、动员措施通常情况下不应当适用于一般紧急状态,特别是由于自然灾害引起的紧急状态,即便是由于自然灾害诱发了社会动乱,也应当主要采取应急措施的办法来解决,只有在战争状态时期,才应当使用戒严措施。因为在一般紧急状态下,主要是通过政府行使行政权来维持社会秩序,即便是发生了社会骚乱,也应当依靠警察来维护社会治安;而只有在战争状态下,当国家政权受到内外部敌对势力的严重威胁时,才能由军事机关来暂行代替行政机关,由军队来代替警察,对社会实行全面的军事管制。当然,一旦战事结束,就应当立即恢复原来的宪法和法律秩序。所以,为了完善我国紧急状态的立法,有必要在今后的立法工作中重点研究以下问题: 

(1)依据修改后的宪法所确立的紧急状态条款,制定专门的“中华人民共和国紧急状态法”,对紧急状态的确认、宣布、紧急措施的采取和公民的法律义务、紧急状态时期的法律责任都作比较明确的规定; 

(2)修改《戒严法》,将《戒严法》的适用时间严格地限制在战争状态下,同时,制定“国家总动员法”来强化战争状态法律制度; 

(3)统一目前的紧急状态时期的应急机制,特别是应当在“中华人民共和国紧急状态法”中具体规定设立国家紧急状态事务局或者是类似的政府机构,使该机构成为政府行使紧急权力的统一的机构,不论因为何种原因发生了紧急状态,政府都可以依靠该紧急管理机构来行使自身的行政紧急权力,从而提高政府在应急活动中的效率,确保政府在紧急状态时期仍然坚持依法行政的原则; 

(4)依据国际人权公约的规定,在“中华人民共和国紧急状态法”中确立紧急状态下人权保护的最低标准,严格限制政府在紧急状态时期随意使用紧急权力的行为,形成以保障公民的宪法和法律权利为核心的紧急状态法律制度。