论我军开展武装撤侨行动的法律问题

文章来源:法学院·知识产权学院 战争与武装冲突法研究中心发布时间:2012-12-26 14:53:36浏览次数:

论我军开展武装撤侨行动的法律问题

李伯军

  摘  要:改革开放30多年来,我国积极而成功地融入到了国际社会中,并主动参与和推进经济全球化的进程,在此过程中,我国的国家利益也开始跨越国境而在全球范围内拓展,与此相适应,中国公民出境的人数与日俱增。与此同时,由于天灾人祸等诸多原因而导致广大侨居海外中国公民的安全屡屡受到威胁和损害的事件频频发生,有时仅仅依赖国家的海外领事或外交保护已经不足以保护他们的基本权益,在这种情况下,动用我国军队来开展武装撤侨行动的问题就提到了日程上。然而,我国动用军队来开展武装撤侨涉及到诸多复杂的政治和法律问题,这就需要我们深入地进行分析和探讨,以便为我军开展武装撤侨行动提供法律和政策方面的支持。
  关键词:使用武力 国际法 武装护侨 人权

  本文发表于《法治研究》2012年第12期。


引  言

  进入21世纪以来,随着我国“走出去”战略的不断推进,中国经济与全球经济的相互依存度越来越高,中国赴海外的公民出境人数呈日益上升趋势。以2006年为例,据外交部统计,我国公民出境人数达3200万人次,较上(2005)年3100万人次持续增加。从新中国成立至改革开放初的1979年,我国出境总人数仅为28万人次。至2020年,我国公民出境人数将达1亿人次。我国公民和企业积极参与境外经济活动,海外工程承包和劳务输出日益扩大,每年向境外输出劳务人员65万人次,主要分布在第三世界国家;从事远洋渔业的人员达4万余人,外派船员约15万,分布在近200个国家和地区;外派医疗队人数约1200人;在海外设立的中资企业有1000余家,海外中资机构1900多个。中国驻外使领馆目前共有220多个馆(含65个领馆),2000多名常驻外交领事机构人员。上述人员不包括常住各国的300多万名华侨。【1】另外,我国外交部领事司副司长、领事保护中心主任郭少春指出,2011年我国内地公民出境超过7000万人次,境外中资企业机构约1.8万家,企业境外总资产已经超过1.5万亿美元,海外承包项目约4000个,年末在外劳务人员约80多万人,海外留学生120多万人,其中广东省有20多万,占了大约六分之一。【2】与此相适应的是,我国海外公民和企业面临的安全形势异常严峻,公民的人身和财产安全受到严重威胁,因非法偷渡、恐怖袭击、意外事故、劳务纠纷、自然灾害、政局动荡、偷盗抢劫、枪击事件、渔业纠纷、自然灾害、贸易摩擦等非传统安全威胁因素导致人员伤亡和财产损害的事件层出不穷。其中2004年是中国海外公民安全非常严重的一年:21名中国劳工惨死英国莫克姆湾、2名中国石油工人无端被苏丹暴徒杀害、11名中国工人在阿富汗遭袭遇难、西班牙的中国鞋城被烧、在南非22名中国公民因被绑架和枪击被害身亡、中国工程师在巴基斯坦被绑架等!也就是在2004年7月19日,国务院专门召开会议研究部署加强对境外中国人员和机构的安全保护工作。根据相关人士透露,2005年外交部参与处理的各类中国人海外安全事件高达29000件,到2006年,据不完全统计已超过30000起。 【3】然而,从领事保护所需资源来看,在全球我国仅设立了80多个领事机构,尤其在亚洲、非洲和南美洲地区只有39个。驻外领事干部编制自1994年以来就再没有增加。与此同时,中国内地公民出境人次则增长了10多倍,领事保护案件增长了70多倍。大约600名驻外领事官员,平均每名领事官员要负责处理大概13万名在外中国公民的领事保护事务。【4】 不言而喻,上述事件凸显了我国海外公民的安全问题,也反映出我国外交领事保护的能力还有待加强。不过,本文将重点讨论的问题是,当我国海外侨民所在国发生诸如战乱和自然灾害等非常严重的紧急人道事件的时候,我国政府到底应如何恰当地撤侨和护侨民?尤其是,通过动用军队来进行武装撤侨时应注意哪些问题?

  自冷战结束以来,国际安全局势并没好转,相反,发生在一个国家内部的武装冲突事件增多,在这种情况下,关注遍布海外的华人、华侨的安全问题就显得非常重要。因我国实施“走出去”战略,越来越多的中国企业和公司开始赴海外投资,不幸的是,相对于西方发达国家,作为一个后起的资本输出国,中国企业所选择投资目的地多半集中在法律环境和政治环境比较恶劣的中东、非洲、南亚和东南亚地区,如“中国已成为非洲第一大贸易伙伴国,双边贸易额从2000年的100亿美元跃增到2011年的1600多亿美元。非洲还是中国的第二大工程承包市场、第二大劳务承包市场和第四大海外投资目的地” 【5】 。在这些安全形势恶劣的地区,尽管中国政府在2006年(所罗门群岛骚乱撤侨、东帝汶局势动荡撤侨、黎以武装冲突撤侨、汤加大规模骚乱撤侨)、2008年(乍得武装冲突撤侨、泰国政局动荡撤侨)、2010年(海地地震撤侨、吉尔吉斯斯坦生骚乱撤侨)、2011年(埃及骚乱撤侨、利比亚内战撤侨)成功地开展了海外撤侨营救行动,但这并不意味着我国政府进行的撤侨行动不存在任何问题,相反,其中所关涉的许多问题需要我们逐一解决。尤其是在动乱或战乱的环境中撤侨,仅仅依靠外交或政治手段显然是不够的,从长远来看,随着中国国家利益在全球范围内的不断延伸,依赖军事手段以开展武装护侨行动将是我国实施“走出去”战略的必然要求。

一、“保护的责任”:我军开展武装撤侨的合法性基础

  任何国家或政权在国内的合法性存在都必须要通过获得其国内大多数国民的普遍认同来得以证明。而一个国家国内国民对其政府或国家的认同主要取决于该国是否很好地履行了保护国内国民的基本人权和促进国民福祉的主权承诺和相关法律义务。发生于20世纪90年代的卢旺达国内种族大屠杀震惊了国际社会的良知,也在时刻提醒各国主权者,保护其国内民众的基本人权是该国所应承担的基本责任和义务。正因为如此,在联合国的呼吁和促成下,2000 年9月,由加拿大政府牵头并会同一批基金会成立了“干预和国家主权委员会”(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS),而该委员会于2001 年12月发布了《保护的责任》(Responsibility to Protect,R2P) 【6】报告。鉴于卢旺达的惨痛教训,该报告主要强调了主权国家有责任保护本国公民免遭包括“种族灭绝罪”、“战争罪”、“反人道罪”以及“种族清洗罪”在内的四种震惊人类良知的暴行,对于这一点,该报告一经提出就获得了国际社会的普遍共识。这一共识后来相继体现在联合国的三份文件里头:一是2004年12月,联合国“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”向安南提交的名为《一个更安全的世界:我们的共同责任》【7】 的报告,二是2005年3月21日,在第59届联合国大会上,安南秘书长作的题为《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》【8】 的报告,三是2005年9月16日,联合国大会第60届会议——世界首脑会议达成的《成果文件》(A/RES/60/1)【9】 。上述文件的出台体现出国际社会对于传统国家安全的关注和认知有了一个质的飞跃,即国家安全也包含了个人安全,个人安全得不到基本的保障,国家安全也将无法实现。诚如2001年《保护的责任》中所强调指出的,“自从1945 年签订联合国宪章以来,安全的含义和范围已经大为扩展,人类安全意味着人民的安全——他们的身体安全经济和社会福利对他们的人类尊严和价值的尊重以及保护他们的人权和基本自由全世界越来越认识到,安全概念必须包括人民以及国家,这标志着在过去十年国际思想的一个重要转变。” 【10】联合国前秘书长安南指出:“我认为,我们必须承担起保护的责任,并且在必要时采取行动。这一责任首先在于每个国家,因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民,那么这一责任就落到国际社会肩上,由国际社会利用外交、人道主义及其他方法,帮助维护平民的人权和福祉。如果发现这些方法仍然不够,安全理事会可能不得不决定根据《联合国宪章》采取行动,包括必要时采取强制行动。” 【11】因此,一个国家的人权保障,有赖于该国政府充分行使主权,保障其人民享有广泛的人权。但是历史经验证明,政府既是人权的最大守护者,也常是人权的最大侵害者。当今世界有些国家的政府践踏人权,或由于内战、动乱等缘故,经常出现人权受到严重侵害的情况。这种严重侵犯人权的国内冲突,常常关系到国际和平与安全。这时,国际社会或个别国家为了保障有关国家的人民的人权,对该国提出谴责、实施经济制裁,甚至进行军事介入,其正当性不应当一概予以否认。【12】 然而,这种观念的转变并不意味着关注个人的基本权利和安全就必须以牺牲国家主权为代价,或者说,主权观念在个人权利和安全意识高涨的时代已经过时了。“实际上,在全球化的背景下,国家主权并没有发生根本的改变,受到全球化挑战的恰恰只是国家在国际法上行使主权的方式和能力发生了显著的变化。从这个意义上讲,国家在行使主权时更多地意味着一种“责任”,这种责任不但体现在国内层面,而且体现在国际层面,即必须对整个国际社会的公共秩序和整体利益负责。” 【13】

  传统国际法认为,国家对其海外的公民行使外交保护只是其在国际法上的一项权利,而不是其在国际法上义务,然而,这种理论在经济全球化背景下的今天已经变得越来越不合时宜。2000年5月1日至6月9日和7月10日至8月18日,在联合国国际法委员会在第52届会议上,特别报告员指出,“传统学说认为,一国有决定是否对其国民实行外交保护的绝对权利。它没有这样做的义务。因此,在国外受害的国民无权得到国际法中的外交保护。一些学者认为,这个立场是国际法中一个令人感到遗憾的地方。目前,国际人权法的发展要求一国承担义务,对受害国民实行外交保护。许多国家的宪法规定国家必须保护在国外的本国民的合法权益,该国民在侨居国外时有权得到保护。” 【14】

  正是在上述背景下,2004年,我国将“人权”载入宪法,实在是因应世界潮流之善举。我国《宪法》(2004年修正)都从不同角度规定了国家有保护海外公民合法权益的法律义务。宪法第33条明确规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法第50条更是直接规定:“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”另外,2009 年《中华人民共和国驻外外交人员法》第5 条第5 款也明确规定,我驻外外交人员应当根据职务和工作分工履行相关职责,其中就包括驻外外交人员有维护中国公民和法人在国外的正当权益的责任。【15】 可见,海外公民和企业的合法权益是国家利益的重要组成部分,国家保护海外公民和企业的基本权益也就是保护国家利益的直接体现。因此,针对2004年我国海外公民安全非常突出的问题,2005年,国务院总理温家宝在其《政府工作报告》中明确指出:“我们将全面加强经济外交和对外文化交流,积极维护我国公民在海外的生命安全和合法权益。”2007年,国家主席胡锦涛在一次讲话中也明确指出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。” 【16】

  而动用我国军队或其它武装力量赴海外护侨正是我国保护海外公民合法权益的必然要求。我国《宪法》(2004年修正)第29条就明确规定:“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。”1997年《国防法》第2条和第3条分别规定,“国家为防备和抵抗侵略,制止武装颠覆,保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动,以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动,适用本法。”“国防是国家生存与发展的安全保障。”有鉴于此,2011年3月31日,中国政府发表的《2010年中国的国防白皮书》中指出,“中国武装力量适应时代发展和安全形势变化,积极应对多种安全威胁,为维护国家安全和发展利益提供力量支撑。”上述宪法、法律和有关文件的规定表明,我国军队等武装力量不仅有保卫国家安全和利益的义务,同时也有保护其海外公民安全和利益的重任。另外,国际法的相关规定也为我军开展武装撤侨提供了法律依据。“国际法的属人管辖原则和保护性管辖原则是国家出动军队为侨民提供保护的法律前提。保护本国国民的生命和财产免受不法侵害是国家责任中最基本、最核心的内容。根据《维也纳外交关系公约》第3条的规定,国家有权在国际法许可的限度内,在接受国内保护本国及其国民的利益。从严格意义上讲,驻外使、领馆向本国公民或法人提供的海外撤侨行为是国家领事保护的重要形式,它无需像外交保护那样具有严格的条件限制,而是由侨民自行决定是否离开,由外交领事机构提供必要协助,这其中就包括派出军队协助撤侨。” 【17】

二、关于我军开展武装撤侨的法律定性问题

  由于开展武装撤侨行动涉及到军事力量的动用问题,因此,在这里无法不对此类活动的国际法定性做出分析。按照以往的国家实践来看,使用武力撤侨的国家多半是西方发达国家,而且,他们在撤侨过程中往往伴随有对当地国家的武力干涉行为,大多数西方学者和政治家将这种行为纳入人道干涉的范畴。【18】 通过考察1945年《联合国宪章》第2条第4款 【19】及第7款【20】 的规定,我们可以发现,人道干涉并不能得到现有国际法的支持,因为“人道主义干涉引发的争议主要是,它是否符合包括宪章在内的国际法。由于国际法在其长期的发展过程中已逐步确立了一些基本原则,而人道主义干涉却对这些传统的原则提出了挑战。宪章中具体体现和规定了这些原则,它们包括:国家主权原则、不干涉内政原则、不使用武力和武力威胁原则” 【21】。一直以来,尽管西方国家在这方面有过诸多的国家实践,然因容易遭致滥用并往往夹杂着国家私利而备受世人诟病,故而也并未成功确立有关国际习惯法规则。法国学者让•皮埃尔•卡伯斯坦(Jean-Pierre Cabestan)指出,过去几年的经验再次证实了一个双重标准的思路:人道主义干涉只在两个条件得到满足的情况下才有可能:1,从人道主义干涉中获益或者受损的国家是弱国或者相当弱小;2,一国政府或者多国政府整合了足够的资源实施这个任务。最后的结果是:非常有选择地、有限地和不平等地履行人道主义干涉的原则。 【22】而且,通过武力的方式是不大可能达到人道保护的目的的,也与和平的价值标准相冲突,诚如美国国际法学者路易斯亨金所指出的:联合国宪章反应了人们对第二次世界大战结束之时的国际状况不应被武力所改变的普遍共识。即便确属不公之事及与“国家安全”或其他“重大利益”事实相关之事,也不能授权任何国家发动战争。和平才是最高价值标准。宪章和这一组织还致力于实现其它价值标准:自决、尊重人权、经济和社会发展、正义及公平的国际秩序等。但这些宗旨并不能为国家间为实现它们而使用的武力辩护,这些宗旨应通过其它方式去实现。【23】 因此,一般认为,人道干涉(humanitarian intervention)可以被定义为“为了阻止或反对在第三国境内发生对最基本人权的大规模侵犯(特别是大规模的屠杀和种族灭绝行为)而使用武力,尽管受害者并非属于干预国的国民,同时也不存在权威阻止、尤其是联合国安理会的合法授权” 【24】。不过,如前所述,冷战结束以来,受某些国家内部频频发生大规模侵犯人权的事件的震动,国际社会开始有条件地接受或默认人道干涉,然而,时至今日,国际社会依然没有从国际法上对于人道干涉确立某种准据框架。尽管如此,那些试图将武装撤侨纳入人道干涉范畴的主张依然具有谋求赋予此类行为以正当性的考虑,甚至希冀将来可能获得某种程度的合法性地位。因此,二战结束以来,许多国家对东道国进行武装干涉时都宣称是为了保护本国侨民的人道干涉,这方面的主要事例如下:

  (1)1956年,在苏伊士运河危机中,英法两国派遣部队到埃及保护因以色列攻击埃及而遇到危险的英国侨民;(2)1958年,美国出兵黎巴嫩保护其侨民;(3)1960年,刚果发生军事政变,比利时借口刚果局势混乱,悍然以保护侨民为理由派遣军队对其进行武装侵略,公然支持该国武装叛乱团体;(4)1964年,美国和比利时联合干涉刚果救出2000多名被起义军扣押的欧洲人;(5)1965年,美国以保护侨民生命为借口出动军舰和飞机登陆多米尼加;(6)1976年,以色列突击队降落在乌干达恩德培机场以解救被劫持飞机上的以色列国民;(7)1978年,法国和比利时干涉扎伊尔以拯救该国的比利时和法国的侨民;(8)1983年,美国以保护侨民为由出动2000多名海军陆战队员武装干涉格林拉达;(9)1999年,美国以恐怖分子袭击其侨民为由对苏丹发动武装攻击……

  在上述武装护侨行动中,事例(2)、事例(4)和事例(7)获得了东道国的同意。另外,事例(6)中,以色列政府认为,宪章第51条的自卫权可以延伸到保护在另一国受到敌对的国民。“然而,值得注意的是,将一国威胁国外国民的生命或自由的情况认定为构成《宪章》第51条中的‘武力攻击’或‘侵略’的条件,是对该条的任意扩大解释,是对第51条的曲解,这也与《宪章》关于应尽可能限制国家单方面使用武力的精神背道而驰。” 【25】尽管如此,以色列上述行动在当时还是获得了国际社会一定程度的容忍,这也反映出武装护侨和撤侨行动在许多情况下涉及到的问题往往比较复杂,很难一概而论。然而,如果我们将这种武装护侨行动纳入人道干涉框架下的话,那可能是对人道干涉行为性质的误解,而且,对于国际关系中禁止使用武力原则和不干涉内政原则来说也是一个巨大的冲击和挑战。在西方,长期以来,有一种很有代表性的观点认为,对于不干涉内政原则存在有两个例外:一是当国家为了保护其在海外公民的生命、财产和物质利益的时候,二是当他国以一种远低于文明国家所认可的标准虐待其公民并因此震惊人类良知的时候,在这两种情况下都可以进行干涉。 【26】因此,相当一部分西方学者进一步主张,应该将为了保护本国侨居海外的公民而进行的干涉纳入人道干涉的范畴。【27】 如前所述,人道干涉是为了拯救陌生人,而不是为了保护本国在他国的公民。【28】 日本学者大沼保昭教授也认为,要将“人道干涉”作为独立的范畴来冷静地议论的话,则应当把人道干涉与保护侨居外国的本国居民所进行的干涉相区别,将其限定于为制止以灭种罪为代表的、严重且大规模对生命价值侵害而进行的、来自于外部的、伴随使用武力的强制性干预。 【29】

  总的来说,武装撤侨和护侨并非人道干涉行为,或许可归结为一种人道救援活动(humanitarian aid)的开展,或者还可以将其纳入外交保护的范畴。对于东道国而言,“像独立一样,属地最高权并不给予不受限制的行动自由。例如,……由于依照国际习惯法,每一个国家都有保护国外侨民的权利,因而一个国家就不得像对待本国人民一样,任意专断地对待通过其领土或居住其领土上的外国公民。” 【30】现有国际法既然允许国际社会使用武力保护他国居民的基本人权,当一个国家内部发生系统地侵犯人权事件的时候,那为什么不能允许一个国家使用武装力量来保护他在海外公民的基本人权呢?因此,“如果保护国民使用武力具有必要的人道主义基础,并符合相称性要求,则并不违反联合国宪章第2条第4款的规定,因为这种行为并非针对一国的“领土完整或政治独立”,也不“与联合国的宗旨不符”。【31】 当然,我们也应充分认识到,在全球化背景下,我国政府坚持不干涉内政原则确实遭遇巨大的挑战,也非常复杂,这就需要我们在具体开展武装撤侨行动时统筹规划而有序地进行。

三、我军开展武装撤侨行动过程中应注意的几个问题

  自“新中国”成立以来,2011年中国在利比亚撤侨行动的成功意义深远,因为这是我国海军和空军第一次远赴海外实施武装撤侨行动,开我军武装护侨之先河。尽管我国在近现代史上曾经有过向海外派遣军队武装护侨的实践,诸如1911年清朝派军舰远赴墨西哥护侨 【32】、1918年北洋军阀政府出兵俄国西伯利亚护侨 【33】以及1970年台湾当局派军队赴印尼护侨 【34】等,由于时空环境发生了很大的变化,这些武装护侨行动远不能和今日武装护侨行动相提并论。对我军来说,动用军队开展武装护侨着实是一项巨大的新挑战,其中牵涉的法律和政治问题非常复杂,其中所关涉的许多问题因而需要我们耐心、细致而全面地加以梳理。

  (一)关于武装撤侨所应遵守的法律规则问题

  由于需要将部队开赴海外,我军在开展武装撤侨时首先必须遵守相应的国际法规则,如联合国宪章、国际海洋法、国际人权法、国际人道法与国际航空法等,其中最主要的是使用武力规则的遵守问题。在这方面,正如意大利学者安东尼奥卡塞斯教授认所概括的那样,动用武力以保护在境外的本国公民要取得合法性,必须满足如下条件:(1)本国公民的生命面临严重的威胁或危险,这些威胁或危险来自于恐怖分子发动袭击,抑或中央政权垮台,或者那些政府对于对于恐怖分子活动或类似的犯罪活动不予追究;(2)无法通过和平的手段营救他们的生命,因为这些方法已经全部用尽,或者使用这些方法完全是不现实的;(3)动用武力的唯一目的是救助或营救本国国民;(4)武力的动用与其所需要消除的危险或威胁是相称的;(5)一旦本国国民得到营救,武力动用即予以停止;(6)在国外动用武力的国家必须立即报告安理会,尤其详细报告它认为不可避免地要动用武力的原因,以及为此目的而采取的各种步骤。 【35】其次,还必须遵守有关国家的国内法,如军舰和军机进入东道国领海及港口,或进入其领空,必须事先获得该国的同意或授权,途径第三国的领海、领空还需获得该国的事先同意,遵守当地国家的刑法、港口法、航空法、海洋法等。当然,如果东道国政府已经完全陷入瘫痪而不能有效行使主权权利的情况下,在十分紧急和危难的情况下,军队也可直接进入其境内撤侨,但仍然必须尊重该国主权,不得卷入东道国的内部纷争,严格遵守禁止使用武力原则,只有在受到武力攻击的情况下才能使用武力自卫。 【36】 如我国海军在索马里亚丁湾海域护航取得了很大的成功,“但是在利比亚海域为撤侨的轮船护航,情况则复杂了很多。首先,威胁方或作战方的装备及使用武力的企图、方式完全不确定。其次,战场环境完全是陌生的。第三,由于中国海军的舰艇是从反海盗护航临时转入参与撤侨任务的,所携带的武器装备很可能不配套。第四,可能面临着实战与威慑的瞬间转换。第五,由于可能的交战方并不是一个明确的国家武装力量,对方可能会忽视或不执行战争法中的保护平民和战争受难者的规则及制度。” 【37】

  (二)做好与武装撤侨活动相关的立法工作问题

  动用军队进行武装撤侨是一项细致、复杂而系统的活动,尽管我们之前有利比亚武装撤侨成功的范例,但如果要使武装撤侨常态化,那就必须使之制度化。武装撤侨对我们来说是一个比较陌生的领域,我国相关方面的法律存在很大缺失。目前,与我国军队赴境外执行非作战军事行动的法律、法规很少,如《突发事件应对法》、《防震减灾法》等,其它的都是一些条例、条令、规定和规章,如2012年《中国人民解放军参加联合国维持和平行动条例(试行)》、2010年《中华人民共和国领事工作条例(草案)》、2009年《非战争军事行动能力建设规划》、2008年《军队处置突发事件应急指挥规定》、2005年《军队参加抢险救灾条例》等等。因此,对于武装撤侨等非战争军事行动,我们必须事先做好有关立法的调研工作,做到科学立法。正如有学者建议的那样,根据非传统安全威胁的种类划分军队应对非传统安全法律法规的门类,针对性强,应对措施细致易操作,但会造成军队在应对一些新出现的威胁时法律上的空缺,同时也会出现各单行法相互冲突的现象。对此,可采用统一立法与单行立法相结合的模式弥补这一缺陷,即制定一部统一的军队应对非传统安全法律,同时按照非传统安全威胁种类制定军队应对非传统安全的各种法律法规。 【38】有鉴于此,我们可先行制定一部全面反映非战争军事行动方面的法律,如军事科学院世界军事研究部副部长罗援少将认为,中国应尽快制定一部《涉外非战争军事行动法》,这个法律一应符合本国法律,二应遵循国际法和国际惯例,三应尊重所在国法律。同时,体系要完整,要能覆盖涉外非战争军事行动的各个方面,包括动员准备、组织指挥、后勤装备保障、政治宣传与人员调配等各个领域,确保各种涉外非战争军事行动都做到“有章可循、有法可依”。【39】 然后,再制定有关的单行法律、法规,如武装撤侨涉及到军队进入他国领土内的问题,可制定有关反映外军法律地位方面的法律,如制订我国的《外国军队入境法》【40】 ,在此基础上与有关国家订立双边协定【41】

   (三)关于增强我军军事能力建设及建立与相关部门联合撤侨的协调机制问题

  中国制定和实施了“走出去战略”,但整体来看,其“走出去”的能力建设还亟待加强。2011年利比亚撤侨时,我国政府只用了12天时间,就将35860名海外中国公民全部从利比亚安全撤回。其中动用的资源包括91架次民航包机、12架次军机、5艘货轮、1艘军舰。另外,还租用了35架次外航包机、11艘次外籍邮轮、100余班次客车。 【42】从上述数字可以看出,尽管这次撤侨获得了巨大的成功,但我军在武装护侨时能提供的资源也相当有限。在2004年底的中央军委扩大会议上,胡锦涛主席就我国军队在新世纪、新阶段所应肩负的光荣而艰巨的历史使命时曾经提出了“三个提供、一个发挥”的重要指示,即“军队要为党巩固执政地位提供重要的力量保证,为维护国家发展的重要战略机遇期提供坚强的安全保障,为国家利益提供有力的战略支撑,为维护世界和平与促进共同发展发挥重要作用。”因此,我军不仅要具备维护国家的主权和领土完整的能力,同时还要具备能维护不断发展和拓展的国家利益的能力,不但要为维护我国的和平与安全的能力,同时也要有具备应对非传统安全威胁的能力。要应对这些非传统安全威胁,提升我军部队的快速反应和机动能力以及战略投送能力就显得非常重要。就我军在海外的快速反应和机动能力来看,这方面能力建设才刚刚起步,我们可专门设立一支常年执行海外抗险救灾以及武装撤侨等非作战军事行动任务的特种部队。如有学者就认为,作为应对非传统安全威胁的重要方面,中国军队应考虑建立保护海外公民的特种部队,以在和平手段失效时有效保护中国公民和法人在海外的生命与财产安全。【43】 至于我军远程战略投送能力方面,尽管近年来有了一定的提升,如我国第一艘航母的问世以及海军成功护航索马里海域都是这方面能力的体现,但与我国遍布全球的利益和安全问题需要捍卫的需求相比,中间还有很大的差距,例如后勤供给问题、大型运载工具问题以及海外军事基地的设立问题等都需要我们加以科学论证和逐步解决。

  其次,武装撤侨行动非常复杂而系统,除了加强我军军事能力建设外,还需要其它部门联动和密切配合才能顺利完成。比如这次利比亚撤侨之所以取得空前的成功,也得益于希腊和埃及等第三国的大力协助。这就要求我国外交部、商务部以及驻海外使领馆密切配合和协调,因地制宜,善加利用各类外交资源。幸运的是,近年来,我国对海外公民的外交和领事保护工作有了很大的进步。2004 年 7 月 1 日,外交部设立了涉外安全事务司,专门执行涉及非传统安全领域的方针政策,协调和处理相关涉外事务;同年11月,经国务院批准,由外交部牵头、国务院有关部门参加的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度建立。2006 年 5 月29日,外交部在领事司设立领事保护处。2007年3月,外交部开始研究分阶段推动领事保护立法,规范领事保护工作;同年8月23日,领事保护处正式升格为领事保护中心。另外,在动用军队进行武装撤侨之前,我们还要进行风险预估,武装撤侨时是否会受到武力攻击?如何应对武装撤侨过程中的突发事件?武装撤侨时机到底应如何恰当地予以把握?这些问题都需要仔细研究,设置预案应对之。比如,大规模武装撤侨必须在准确判断所在国局势的情况下慎重而果断地做出,否则将影响到与当地国家的既定友好关系。

  (四)关于在国际上进一步强化我军和平、友好的国际形象问题

  在全球化时代,随着交通工具和网络信息化的飞速发展,外交和公众的关联程度也越来越高。武装护侨处理得当与否直接关系到我国在国际上的地位和形象,这就要求我们在国际上进一步确立和强化我军和平、友好、透明的国际形象。因此,我们需要时刻保持清醒的是,在对外关系中继续坚定地遵循国家主权平等原则和不干涉他国内政原则,不能被那种认为维护国家的海外利益就必须放弃不干涉内政原则的观点所误导,如美国学者詹姆斯•M•多西在谈及中国的外交政策时时说,“为保护在全球范围内日益扩张的利益,问题已不在于北京是否会放弃不干涉他国内政的原则,而是何时放弃”。 【44】我国在对外关系中历来坚持不干涉他国内政的基本原则和和平崛起的外交理念,因而,向海外派遣军队等武装力量进行护侨和撤侨可能会遭致一定的国际舆论压力,甚至可能催生“中国威胁论”。这种担心尽管不是没有道理,但是没有必要。一直以来,西方国家通过人道干涉的方式来进行武装护侨获得了国际社会一定的默认,但因在此过程中多半伴随武装干涉所在国内政而受到国际社会的厌恶和批评。因此,对于我国开展武装撤侨问题,我们首先必须认识到,国家在其国际关系中维护自身利益是一件天经地义和自然而然的事情,而且,这也是国际惯例。武装撤侨尽管牵涉到军队的动用和武力的使用,但只要撤侨目的正当,处理方式合法、得当,我们就应该坚定地予以执行。

  所幸的是,近年来,我军积极开展对外军事交流,在国际上初步累积了良好的形象,这对于我们日后开展武装护侨奠定了良好的舆论基础。如近来,为了打击恐怖主义、应对海盗威胁、跨国犯罪以及自然灾害以及维护地区和平与安全,我军积极参与国际维和、远洋护航以及人道救援行动,同时也通过海军编队互访、军事高官互访、军事演习扩大等方式扩大对外军事交流,减少与他国的猜疑而增进战略互信。如2002年5月15日,由中国自行设计制造的“青岛”号导弹驱逐舰和“太仓”号综合补给舰组成的中国海军舰艇编队从青岛起航,首次进行环球航行,历时4个月。2011年9月16日至12月29日,中国海军“和平方舟”号医院船跨出国门,赴古巴、牙买加、特立尼达和多巴哥、哥斯达黎加等拉美四国开展友好访问和医疗服务任务。2012年4月16日,执行“和谐使命—郑和舰环球行”任务的中国海军“郑和”舰今天从大连某军港启航,作为中国人民和中国军队的友好使者前往11个国家进行友好访问。上述军事外交行动都有力地提升了我军在国际舞台上的和平、友好和透明的正面形象,也在一定程度上化解了“中国威胁论”,促进了与各国人民之间的相互理解和信任。

结  论


  对于中国政府来说,需要清晰地认识到,经济全球化实际意味着风险、挑战与机遇并存,保护海外公民和侨民的利益和安全是捍卫其国家安全和利益的重要组成部分。目前,作为世界第二大经济体,中国的国家利益已遍布全球,在捍卫国家主权和领土完整的同时,我们还要恰当地捍卫自身在全球的利益。这就首先要求我们必须更新自己的外交思维,使之具有全球的战略视野。改革开放30多年来,中国选择的是积极而主动地融入到既定的国际体系中,而不是成为现有体系的变革者和破坏者。中国外交部条法司司长段洁龙指出:“从新中国成立到70年代末改革开放之前,中国仅参加了20个国际组织和30多项国际条约以及5000多项双边条约。而改革开放30年间,中国参加了130多个政府间国际组织,缔结了300多项国际条约和15000多件双边条约,近几年缔结的双边条约更以每年500至600项的数量递增,成为主要国际机构和国际谈判中不可或缺的一方。”【45】 然而,中国并没有遵循西方大国通过武力掠夺来实现国家崛起的历史逻辑,而是主张通过“和平”的非零和博弈方式来实现国家的发展与崛起,这种外交战略决定了中国在全球化浪潮中必定遭遇各种猜疑、误解和阻力,也给中国在和他国国家利益碰撞中如何恰当地维护自身利益带来了挑战。这正是我们在制定外交战略时需要正视的一个客观历史事实。

  另外,我国政府也应该拥有坚定的政治意愿来保护我国的海外利益。改革开放30年来,基于重点发展经济的战略考虑,中国海外维权的历史欠账太多,在实施“走出去”战略的过程中,我们的利益早已跨越国境,与各国利益交汇、碰撞在一起,其中,海外中国的公民安全问题越来越突出。在这种情况下,我们应该突出强调保护自己在海外的公民安全和利益,而不是一味固守国家主权的既定惯常思维,实现从以往过分侧重维护国家主权和利益到保护本国国民人权和利益理念的转换,也只有这样,才能更好地维护自身在全球的国家利益。而军队作为捍卫我国国家领土完整、国家安全和国家利益的武装力量,也必须实现战略转型,即实现从固守防卫国家安全的领土以充当“守卫者”到走向全球来维护国家在全球范围内的利益和安全以充当“治安官”角色的转变。

  注释:

  本文系作者参加第六届中国军事法治前沿论坛之“军民融合式发展道路与军事法学的协同创新”研讨会上提交的会议论文,也系作者主持的教育部人文社会科学研究青年项目《联合国集体安全制度面临的新挑战》(项目编号:09YJC820098)的阶段性研究成果,受教育部人文社会科学研究项目基金资助”。

  作者简介:

   李伯军,男,1976年生,湖南益阳人,湘潭大学法学院副教授,战争与武装冲突法研究中心主任,法学博士,硕士生导师,主要研究领域为战争法、军事法、国际人权法等,湘潭:411105

  【1】参见《2006年中国公民出境人数预计达到3200万人次》,资料来源于: http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/31/content_5554324.htm,2011年11月15日访问。

  【2】 参见赖竞超:《中国海外公民安全风险上升——外交部领事司副司长称我国应加强应对海外安全风险能力建设》,载《南方日报》2012年4月25日,第A13版。

  【3】 姚佳威、由珊珊、黄鸣:《中国人海外安全事件超三万,公民法律意识需国际化》,资料来源于:    http://www.china.com.cn/news/txt/2007-01/04/content_7607153.htm,2011年12月4日访问。

  【4】参见赖竞超:《中国海外公民安全风险上升——外交部领事司副司长称我国应加强应对海外安全风险能力建设》,载《南方日报》2012年4月25日,第A13版。

  【5】参见贺文萍:《应多投资非洲的思想领域》,载《环球时报》2012年2月1日。

  【6】参见2001年干预和国家主权国际委员会的报告——《保护的责任》,中文译本,2.21段,资料来源于: http://www.iciss.ca/pdf/commission-report.pdf, 2011年 1 月 15 访问。

  【7】参见2004年威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告——《一个更安全的世界:我们的共同责任》,资料来源于:http://www.un.org/chinese/ecureworld/ch9.htm,2011年 11月 15 访问。

  【8】参见2005年联合国秘书长安南的报告——《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》,资料来源于:http://www.un.org/chinese/largerfreedom/part4.htm,2011 年 12月22日访问。

  【9】参见2005年联合国首脑会议《成果文件》,资料来源于:http://www.un.org/chinese/ga/60/docs/ares60_1.htm,2012年2月11日访问。

  【10】2001年干预和国家主权国际委员会的报告——《保护的责任》,中文译本,2.21段,资料来源于: http://www.iciss.ca/pdf/commission-report.pdf, 2011年 1 月 15 访问。

  【11】 参见2005年联合国秘书长安南的报告——《大自由:实现人人共享的发展安全和人权》,第135段,资料来源于:http://www.un.org/chinese/largerfreedom/part4.htm,2011年7月2日访问。

  【12】参见刘田玉:《人权与主权关系的历史视角及当代语境》,资料来源于:http://www.comment-cn.net/politics/politicalidea/2007/0108/article_12918.html,2011年8月12日访问。

  【13】李伯军:《不干涉内政原则研究——国际法与国际关系分析》,湘潭大学出版社2010年版,第272-273页。

  【14】参见2000年国际法委员会第52届会议的报告,大会正式记录,第55届会议补编第10号》(A/55/10),第447-448段,资料来源于:http://www.un.org/chinese/ga/55/doc/A55-10supp-3.htm,2011年12月18日访问。

  【15】参见2009年《中华人民共和国驻外外交人员法》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第7期。

  【16】参见《胡锦涛在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话》,载《人民日报》2007年6月26日,第1版。

  【17】 参见李莉、王喜国:《海军参与海外撤侨的国际法问题》,载《政工导刊》2011年第10期。

  【18】关于人道干涉方面的论述可参见F.K.Abiew, The Evolution of the Doctrine and Practice of Humanitarian Intervention, Kluwer Law International, 1999; Abiew, Francis Kofi, “Assessing Humanitarian Intervention in the Post-Cold War Period: Sorces of Consensus,” International Relations, Vol. 14, No. 2 , 1998. H.Durham, T.L.H.Mc Cormack, eds., The Changing Face of Conflict and the Efficacy of International Humanitarian Law, Kluwer Law International, 1999; Alston, Philip and Euan Macdonald eds., Human Rights, Intervention, and the Use of Force, Oxford: Oxford University Press, 2007. Annan, Kofi A. The Question of Intervention: Statements by the Secretary-General, New York: United Nations Department of Public Information, 1999. Macalister-Smith, Peter International Humanitarian Assistance, Dordrecht, Netherlands: Martinus Nijoff, 1985; Murphy, Sean D., Humanitarian Intervention: The United Nations in an Evolving World Order, Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1996; .Kelly Kate and David P. Forsythe, “Human Rights, Humanitarian Intervention, and World Politics,” Human Rights Quarterly, Vol. 15, No. 2 , 1993. Roberts, A., “Humanitarian War: Military Intervention and Human Rights,” International Affair, Vol. 69, No. 3, 1993.

  【19】该款规定:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家领土完整或政治独立。”只有两种情况才可以合法地对一个主权国家采取军事行动:一是依据《宪章》第51 条采取单独或集体自卫行动;二是在国际和平与安全受到威胁或破坏时,联合国安全理事会根据《宪章》第7章或授权有关国家使用武力的行动。

  【20】该款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决;但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”

  【21】李红云:《人道主义干涉的发展与联合国》,载《北大国际法与比较法评论》(第1卷),北京大学出版社2002年版。

  【22】参见[法]让•皮埃尔•卡伯斯坦:《法国对人权的争论:侧重强调人道主义干涉的义务》,载周琦:《人权与外交——人权与外交国际研讨会文集》,时事出版社2002年版。

  【22】参见[法]让•皮埃尔•卡伯斯坦:《法国对人权的争论:侧重强调人道主义干涉的义务》,载周琦:《人权与外交——人权与外交国际研讨会文集》,时事出版社2002年版。

  【23】 参见[美]路易斯•亨金:《真理与强权——国际法与武力的使用》,胡炜、徐敏译,武汉大学出版社2004年版,第36-37页。

  【24】[瑞士]罗伯特•科尔布(Robert Kolb):《论人道干涉》, 孟亚云译,载《红十字国际评论》2003年第849期,第119页。

  【25】黄瑶:《论禁止使用武力原则:联合国宪章第二条第四项法理分析》,北京大学出版社2003年版,第143页。

  【26】 See Lillich, R., ed., Humanitarian Intervention and the United Nations, Charlottes-ville : University Press of Virginia, 1973, pp.198-199.

  【27】D. Scheffer, Toward a Modern Doctrine of Humanitarian Intervention, University of Toledo Law Review, XXIII, 1991.

  【28】See Dereck W. Bowett, The Use of Force for the Protection of Nationals Abroad, in A. CASSESE ed., The Current Regulation of the Use of Force, Dordrecht, 1986, pp. 39-40. 类似观点可参见[英]尼古拉斯•惠勒:《拯救陌生人——国际社会中的人道主义干涉》,张德生译,中央编译出版社2011年版。

  【29】参见[日]大沼保昭:《人权国家与文明生活》,王志安译,读书、新知、三联书店2003年版,第108页。

  【30】 [英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》(第9版),王铁崖等译,第1卷,第1分册,中国大百科全书出版社1995年版,第295-296页。

  【31】这方面的论述可参见Jean Raby : “The Right of Intervention for the Protection of Nationals : Reassessing the Doctrinal Debate”, Les Cahiers de Droit, Vol. 30, n° 2, 1989, pp. 441-493.

  【32】 这方面的资料可参见刘传标编纂:《近代中国海军大事编年(1840-1949)》(上卷),海风出版社2008年版。

  【33】 有关文献可参见雪珥:《强势外交——北洋政府出兵西伯利亚护侨》,载《文史博》2012年第1期;何立波:《北洋政府出兵西伯利亚始末》,载《军事史林》2011年第7期;喜富裕:《关于中国北洋政府出兵西伯利亚问题》,载《东北师大学报(哲学社会科学版)》,1995年第3期。

  【34】相关资料可参见王春良等:《当代世界风云纪实(1945-1991)》,中国地图学社出版1992年版。

  【35】[意]安东尼奥•卡塞斯:《国际法》,蔡从燕等译,法律出版社2009年版,第487-488页。

  【36】 2011年3月3日,荷兰国防部发布公报说,荷兰3名士兵被利比亚当地武装人员扣押。这3名荷兰士兵是2月27日在利比亚执行撤侨任务时被扣押的。当天,荷兰防空指挥护卫舰派出直升飞机在利比亚的苏尔特着陆,准备撤离2名欧洲侨民。直升飞机在着陆后马上受到攻击,随后2名准备撤离的侨民和3名荷兰士兵被扣押。参见新华网:《荷兰3名士兵在利比亚被扣押》,资料来源于:http://news.xinhuanet.com/2011-03/04/c_121146453.htm,2011年11月22日访问。

  【37】宋晓军:《围观“徐州号”参与撤侨》,载《三联生活周刊》2011年第10期。

  【38】陈婷:《军队应对非传统安全的法律法规研究》,载《军事历史研究》2009 年第1 期,第134页。

  【39】参见罗援:《应尽快制定涉外非战争军事行动法》,载《中国青年报》2010年04月02日,资料来源于:http://www.cyol.net/zqb/content/2010-04/02/content_3164566.htm,2012年4月6日访问。

  【40】 近年全国两会召开期间,军队人大代表、驻香港部队司令员张仕波提出了尽快制定出台我国的《外国军队入境法》,并就此问题接受记者采访时说,制定出台《外国军队入境法》,不仅牵涉外军部队在我国境内的法律地位,而且按照国际法的对等原则,也影响到我军在境外执行非战争军事行动任务时接受国给予我军的法律地位。也将为我军执行境外非战争军事行动提供坚实的法律基础,有利于我国以此为依据,与有关国家就我军在其境内的法律地位、司法管辖、便利安排等展开协商和谈判,签署国家间的条约、协议,进而为我军在境外执行非战争军事行动任务提供有力的法律支持,有效维护国家主权和军事权益。参见宋歆:“驻港部队司令员建议尽快制定《外国军队入境法》”,载《解放军报》2012年03月07日。

  【41】如我国已与俄罗斯签署了《关于举行联合演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》,与上海合作组织成员国签署了《关于举行联合军事演习的协定》。

  【42】许凯:《建立海外利益保护常态机制》,载《国际金融报》2011年03月09日,第 1 版。

  【43】余潇枫、甘均先:《中国军队应考虑建保护海外公民的特种部队》,载《环球时报》2012年02月06日。

  【44】 [美]詹姆斯•M•多西:《中国须改变不干涉政策,像美一样维护利益》, 王会聪译,载《环球时报》2012年2月10日。

  【45】参见辛省志:《中国要积极参与制定国际游戏规则——专访中国外交部条法司司长段洁龙》,载《环球》2009年第02期,第40-41页。