以宪法诉讼拷问高教行政法制

文章来源:发布时间:2008-04-11 20:44:09浏览次数:

《中国高等教育》2005年第15/16

以宪法诉讼拷问高教行政法制

胡肖华 徐靖

依法治校是依法治国方略在教育领域的具体化与现实化,依法行政则为高教行政权行使所必须贯穿的基本理念,二者共同构成了大学生权利保障的法治网络。但是,实践中出现的一些高校校规违宪事件成为高教管理法治化进程中的不和谐音符,要求我们应当检讨与反思现行高教行政法制本身的瑕疵与缺陷,并以此为突破口着力寻求最佳弥补机制,为依法治校营造良好的宪政氛围。

一、宪法诉讼何以考问高教行政法制

宪法自其诞生之日起即被赋予了保护公民权利和限制政府权力的双重职责。现代宪政理论认为,为了保护人类的价值和尊严,最有效的方法不是动员民众积极参与,而是为政府行为设定实质界限;换言之,即以宪法为武器来约束统治者行为。“在宪政语境里,法治的本质是宪治,即宪法之治,而宪治的关键则在于宪法诉讼。”宪法诉讼是宪法自身的“免疫”系统,没有明确的宪法诉讼机制,宪法无以抵御各种外来侵袭,宪法对于政府及其权力运作的规约能力势必阙如,而一部对政府没有现实约束力的“宪法”是无论如何也不可能带来真正意义上的法治。高教行政同样如此,无诉讼即无良法治校,宪法诉讼乃弥补高教行政法制宪政缺失,实现校园良性法治的最优路径选择。

(一)事实缘由:良法治校的必然选择

良法治校是以宪法为基础的高教行政法制体系从静态到动态的运行过程,其在功能上表现为对教育行政专权的决然否定和对民主政治的有效维护,在价值取向上意味着对正义的追求和对大学生平等自由的尊重。良法治校强调教育行政受国家法制之约束,其只可依宪法和法律规定作出相应管理行为,任何超越宪政轨道自行其是的权力行为均与宪法相抵触,必须接受审查和处罚。从现实角度看,良法治校之精义不在于宣称如何维护宪法在大学校园的至上权威,如何确保教育行政权的合法、合宪行使,而在于实践中如何对违宪行为进行追究和制裁。在此层面上,我们可以说,宪法诉讼是良法治校的必然选择,没有完备的宪法诉讼制度,无以保障宪法的有效实施和至上权威,也就无所谓“良法治校”。宪法诉讼既是宪政的基本要素,也是高教行政法制的有机组成部分。任何宪政,不管其运作如何,若没有以某种形式为依托的违宪审查机制,既无实现之可能,也无设置之必要;任何高教行政法制,不管其构架如何,如果欠缺必要的宪法诉讼机制,则必然失却宪政价值。

(二)法理依据:宪政行为的本质要求

行政规范有解释性规范、指导性规范和创制性规范之分。其中,前两者由于没有独立设定、变更或消灭行政主体和行政相对人的权利义务关系,不具备行政行为成立的法律效果要件,因此不能纳入行政行为范畴,当然也就不能称为抽象行政行为。据此,作为治校"良法"基本规则的抽象行政行为仅限于教育法规、教育规章和创制性教育行政规范三种。在理论上,抽象行政行为所反映的是行政机关与全体或绝大多数社会成员之间的利益关系,是一种行政机关作为公众代表者是否真正代表了公众利益而形成的整体利益与整体利益之间的关系,而这种关系正是宪政行为所要实现的目标所在。因此,抽象行政行为在本质上并不是行政行为,而是与国家立法和行政立法有着相同属性的宪政行为。实际上,在有着公、私法严格分野的大陆法系国家亦不承认行政立法是一种行政行为,抽象行政行为是宪法典和宪法性法律调整的内容。宪政实践表明,宪政行为乃宪法诉讼的当然标的,存在违宪嫌疑的宪政行为也惟有通过宪法诉讼机制才能判定自身的合宪与否。就高教行政法制而言,接受宪政考问是其权力本质使然;反之,倘若将教育行政立法及创制性教育行政规范置于行政行为框架体系,则不但不能审查此类规范的合宪性,而且对以此为前提的其他高教管理规则(如高校校规)也无法进行相应的合法性审查。

二、宪法诉讼拷问高教行政法制的启动

1.申请:第一,就申请主体而言,宪法机关和公民个人(大学生及其他自然人、社会团体、企事业组织)均有权针对有合宪性质疑的高教行政法律规范向宪法审判机关(或违宪审查机关)申请违宪审查。根据现行法律规定,尽管包括全国人大及其常委会、国务院等在内的所有宪法机关负有监督宪法实施的职责,但并非监督的惟一主体,宪法赋予公民申诉权之规定即内含着公民有权监督国家机关及其工作人员是否依法、依宪而行为之意味。且若出现法定监督机关不作为情形,而公民个人又享有宪法诉权,那么,宪法对公民权利的确认也就仅具宣告的形式价值,违宪行为也将有如脱缰野马更为肆无忌惮地践踏大学生的宪法权利领地。且从国际宪政发展趋势看,宪法诉讼发展至今日已形成机关诉讼与民众诉讼并行的格局,甚至在个别国家和地区,民众申请已成为宪法诉讼的主要案源。第二,就申请事项而言,被申请文件与申请人之间直接利害关系的存在与否,不影响后者宪法诉权的有效行使。申请人既可为维护自身宪法权利提起违宪审查之诉(即主观诉讼),如宪法诉愿;亦可仅出于社会公德之考虑,对与自身权益无关却维系教育法律秩序和大学生合法权利的规范性文件申请违宪审查(即客观诉讼)。第三,就申请时间而言,申请人既可在具体案件审理过程中对所涉规范申请附带审查,亦可在诉讼程序启动之初即仅针对规范性文件的合宪性问题申请专门审查。

2.受理:机关或个人提出了审查申请,并不意味着其一定能成为宪法诉讼的原告,宪法审判机关还须对申请进行审查,以决定是否受理。该程序的设置对于防止诉权滥用,减少法院讼累,节约司法资源颇具价值。具体言之,主要包括以下两方面:第一,形式审查。申请人提交的申请书必须包括申请人具体情况、被申请文件及其制定主体相关情况、请求事由、宪法依据等。第二,实体审查。在客观诉讼(主要是机关申请的案件)中,申请事项必须与本机关有宪法上的利害关系,有损害宪法赋予本机关权力之嫌疑;在主观诉讼中,原告的权利必须遭受实际侵害并处于明显而迫切的危险状态,且不能通过其他途径获得合理救济或者救济不济。经审查,若审判机关认为申请符合法律规定要件,即予以登记立案,正式启动宪法审判程序;若认为申请不合法或显然不合理,则应裁定驳回申请或起诉。

三、宪法诉讼拷问高教行政法制的规则

宪法的最高价值是宪法审判之根据,宪法审判机关只能以宪法规范、宪法精神、宪法原则为裁判理由,合宪性标准是宪法审判的惟一标准。因此,宪法审判机关对高教行政法律规范的审查,既包括对制定主体遵守、执行宪法程序性规范的情况进行审查,也包括对制定主体遵守与执行宪法程序性规范的情况进行审查,二者缺一不可。

1.程序性标准。即宪法审判机关审查高教行政法律规范制定主体遵守宪法程序、公正行使权利(力)的规则和尺度。具体包括:第一,禁止程序越权。程序越权主要有下列几种情形:直接违反程序规定、"立法"不作为、违背公开原则等。其中,程序公开是宪法的一项主要原则,具体包括:首先,在规范起草阶段,应广泛征集并听取大学生和其他社会公众的意见,对与大学生重要权利或基本权利相关的法律规范制定应通过适当形式举行听证,给予大学生充分表达自己权利愿望的机会;其次,在规范创制阶段,对与高教管理密切相关的法律、法规、规章制定应通过有效途径如新闻媒体向公众介绍立法进展;最后,在规范审查通过阶段,应及时公布,使大学生知悉了解其具体内容。第二,禁止歧视对待。高教行政法律规范不得因地域差别或院校等级差别为大学生设定不同的权利义务规则。第三,禁止转委托。行政立法是一种委任立法,制定主体对于宪法、法律所赋予的"立法"职责,只能亲自履行,而不可由其他机关代而为之。

2.实体性标准。即宪法审判机关判定高教行政法律规范是否符合宪法实体规范的尺度和准绳。与程序性标准相比,实体性标准主要侧重于为法官的自由裁量权行使划定界线。因为程序之于实体而言,其客观规则性更强、量化程度更高、更易为制定主体所直接遵循,合宪性判断也就相对简单;而实体规范则多为抽象、概括规定,其依赖于制定主体的主观理解,并受制定主体自身条件的限制,合宪性判断更多的是一种价值性判断,是法官对隐藏于宪法条文字里行间的宪政精神的解读,实体正义要求法官必须对宪法作出最合乎其本来面目的解释。具体而言,主要包括以下几项内容:第一,同一性。审判机关对宪法中不同部分的同一文字或术语应作同一解释,除非制宪者的意图或宪法条文本身另有所指。第二,统一性。与同一性不同,统一性不是针对同一语言文字或术语,而是对与特定事项有关的同类短语、条款进行系统、全面的阐释。统一性标准对审判机关提出了如下要求:一为参照整部宪法解释某条文;二为参照宪法相关文字解释;三为不忽略宪法中与制定内容相关的任何一个文字、短语或句子;四为关注宪法语法结构和标点符号。第三,合理性。宪法审判机关在进行宪法诉讼时,对宪法文字必须作出合乎情理的解释,即必须合乎正义、合乎人权、合乎本国的具体国情,以避免产生荒谬和不公正的结果。第四,合目的性。立宪是一种目的性很强的活动,宪法典的任何文字、短语和条款都蕴含着立宪者特定的目的与意图。因此,审判机关必须根据条文的具体目的、法典的总体目的以及制宪者当初的理解解释宪法。第五,协调性。宪法审判机关必须确保静态宪法规范与动态社会现实之间的和谐一致。具体包括:通过解释协调宪法中似乎冲突的部分;就宪法规范的同一事项来说,特别规定优于一般规定;在宪法修改后,新的条文优于旧的条文;在涉及立法机关或教育行政管理机关权力配置时,明示其一即排除其他;第六,注意条文在宪法中的位置所暗含的意义。第七,利益平衡。利益平衡标准是宪法审判机关在评价和权衡彼此冲突的合法权益和价值时应遵循的准则,也是宪法判决正当性获得的根源所在。主要指尊重大学生权益和维护高教行政管理秩序并重,既不可为了实现立法效益或行政效率而损害大学生合法权益,亦不可为保护个人利益而过度牺牲公共利益,即要求正确处理自由与秩序、公平与公正之间的关系,以在最大程度上实现法律正义。

经审查,若审判机关认为,被诉高教行政法律规范在实体和程序两方面均符合宪法规定,则判决确认其合宪有效;若认为与宪法规范、原则及精神相抵触,则判决违宪无效,并予以撤销。