“良法”治校与大学生合法权利保障——高校校规之上位法违宪检讨

文章来源:发布时间:2008-04-11 20:46:18浏览次数:

《法学论坛》2005年第6

“良法”治校与大学生合法权利保障

                      ——高校校规之上位法违宪检讨

胡肖华*   徐靖

内容提要:高校校规是高等学校自主管理权的重要外化形式,其内容关乎大学生切身利益的方方面面,合法、合宪是法治对之所提的基本要求。然而,实践表明高校校规中不乏与大学生合法权利相背离的条款,其中某些规定甚至已悄无声息地侵入到大学生的宪法权利领域;对此,我们除了审视校规本身的瑕疵与缺陷外,更应当对作为校规制定依据的教育法律、教育法规、教育规章等上位法规范进行全面的合法性与合宪性检讨,并以之为突破口寻求权利救济的最优机制,实现“良法”治校与大学生权利保障的和谐互动。

关键词:良法治校;人权保障;上位法违宪;宪法诉讼

引言:宪法·人权

“宪法”一词古已有之,但其所表征的内涵却随历史的前行而呈现出迥异各具的时代特征。作为民主、政治发展产物的近现代宪法,人权保障无疑在宪法及宪政释义中占据核心、首要地位;人权是目的,人权是标杆,人权是宪法之下国家权力运行的基本准则。“凡权利无保障、分权未确立的社会就没有宪法”、“宪法就是写着人民权利的纸”等经典性论述向人们昭示了这样一个不容置否的事实:宪法与人权之间有着天然、密不可分的亲和力。“法典是人民自由的‘圣经’”,宪法不仅明示了权利的类型与属性,更为权利的现实化创设了重重积极保护与消极救济机制;权力的宪法配置与宪法规制之精髓皆在于为权利的宪法设置与宪法列举提供可资鉴赏的真实图景。然而,事实上,社会生活中的诸种违法、违宪现象的频繁出现,使得人们不得不反思与检讨国家权力现实运行中的瑕疵与缺陷。在此,笔者试以高校校规上位法违宪事件为突破口,全面审度高教行政法制的宪法实施轨迹,深入探究阻塞“依法治校”实现的障碍瓶颈,进而为大学生合法权利保障营造良好的宪政氛围。

一、“良法”治校——应然层面的制度设计

在我国现行宪政体制下,公立高等学校因享有法律、法规授予的广泛行政管理权而成为行政主体,[①]因此,其权力行使当受行政法治原则之约束。“根据法的合理性来制约管理的随意性是各国法治理论与实践的共同点”[②]高等学校依法治校是“依法治国”方略在高教管理领域的具体化与现实化,“法治即良法之治,依法治国即良法治国”[③]的历史经验昭示着这样一个规律性事实:依法治校必须依“良法”而治,否则不足以尊重和保障大学生的合法权利;同时,也惟有“良法”方能充分体现高教管理的人文精神,并成功促进高等教育的健康发展。

(一)“良法”之基本评判标准:以“宪法至上”为价值厘定核心

在“良法”理念首倡者——亚里士多德——看来,法律规范只有具备如下要件方能冠以“良法”美誉:第一,良法的目的应该是为了公共利益而不是为了某一阶级或个人的利益;第二,良法应该体现古希腊人所珍爱的自由;第三,良法必须能够维护合理的城邦政体于久远。自此以后,思想家们围绕良法问题展开了持久不息的讨论,并形成了“百家争鸣”的繁荣景象,如霍布斯认为“良法就是为人民利益所需而又清晰明确的法律”,[④]罗尔斯则在其《正义论》一书中指出,法律制度不管其安排如何巧妙和有用,只要不符合正义,就应该被取消。[⑤]的确,良法的价值评判标准并非一成不变,其将随社会环境的变迁和时代背景的转换而产生差异。就现代社会而言,笔者认为,良法的基本评判标准可归结为以下两项:一为形式评判标准,即良法必须结构体系完整,规则要素齐全,内容安排合理,语言文字精确;二为实质评判标准,即良法必须体现自由、平等、民主、人权、法治、正当程序等基本法律原则,且以“宪法至上”为价值厘定核心。

所谓“宪法至上”,从观念层面而言,是指宪法根植于人们的内心深处,并成为人类精神家园中不可或缺的“元素”,遵从和捍卫宪法就是捍卫自己的生命和灵魂;从功效层面而言,是指在国家和社会管理过程中,宪法的地位、作用至高无上,非能为其他任何规则所取代。简言之,即宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力和法律地位,是一切机关、组织和个人的根本行为准则。在实践中,无论是法律效力冲突的解决,还是法规、规章合宪性的判断,都必须以宪法为基准。近代各国法制建设实践表明,宪法在构筑一国良性法制体系中居于核心地位。不管是权力机关的法律制定,还是行政机关的规则创设,都必须以宪法为根据,始终坚持“宪法至上”原则。

(二)“良法”之基本规则体系:以宪法为制度建构基石

依法治校要求高等学校必须依据明确、完善的法律、法规,科学、全面管理学校内部事务。现行国家法制体系中有关高教管理的规定便是高校依法治校的基本规则,其以宪法关于公民基本权利和教育行政事项的规定为制度建构基石,并成为校规制定的上位法依据。换句话说,宪法乃治校之根本“良法”,高教行政法制乃治校之具体“良法”。[⑥]

1.法律。此处的“法律”为狭义使用,仅指由全国人大及其常委会制定并修改的基本法律和基本法律以外的法律。高等学校作为一级“准政府组织”,根据现行法律规定,[⑦]具有双重主体身份:首先,高等学校是与大学生地位平等的民事主体,享有并履行与后者对等的民事权利和民事义务。因此,管理规则中有关学校与学生名誉权、荣誉权、姓名权(或名称权)等民事权利的规定及侵权责任的设定必须以《中华人民共和国民法通则》等民事法律为基本依据。其次,高等学校是法律、法规授权的组织,具有行政主体资格,而大学生则是管理相对人,是高等学校行政权力行使的对象。据此,管理规则中凡涉及教育行政法律关系双方行政权利行使、行政义务履行的条款必须以《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)等行政法律为基本依据,而不得与之相抵触。

2.教育法规、规章。即由国务院、教育部、有关地方国家权力机关及有关地方人民政府[⑧]对各自管辖范围内的教育行政事务所制定的行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章。如《社会力量办学条例》、《××省实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》等。此类规范性文件是高教行政法制体系的重要组成部分,是高教行政权运行所必须遵循的规则。

3.教育行政规范。即国务院、教育部及有关地方人民政府[⑨]为执行高教行政法律和政策,在法定权限内制定的除行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的规范性文件。如《国务院关于大力发展职业教育的决定》等。

二、“法”之不良——实然层面的制度缺憾

在政治化教育改弦更张,大学生权利意识日益高涨的时代,高等学校走出“象牙塔”,频频应接来自学生质问的举动,并不意味着依法治校的真正实现。因为这仅能促进既定规则在校园内获得“普遍而没有选择的”服从,仅能实现形式意义上的法治即“法律统治”;若要实现实质意义上的法治即宪治,使依法治校方略从“纸面”走向“鲜活”,就必须确保该规则本身饱含“权利至上”的宪政精髓,并贯穿平等、自由、人权、民主等宪政精神。然而,实践中大学生宪法权利屡遭侵害的事实以及由此而引发的高校与学生间的诉讼纠纷,则悄然传递着一个令人不得不为之扼腕的信息:高等学校所适用的上位法本身即与宪法文本、宪法精神或宪法原则相抵触。

(一)上位法违宪形态之实证考察

宪法权利,就其文本形态而言,有明示权利与推定权利之分,前者即宪法条款所明文列举的权利;后者即虽未为宪法条款所明文列举,但实际隐含或暗存于明示宪法权利之中且受宪法同等保护的权利。在我国,明示的宪法权利即宪法第二章规定的公民基本权利,如受教育权、平等权、私有财产权、劳动权、休息权等;推定的宪法权利,笔者认为,至少包括以下几种:生存权、自由权、隐私权、诉权、环境权等。大学生作为一国公民,当然享有为宪法文本所明文规定或隐含的上述诸种权利;若上位法对之予以不正当限制或侵害,即构成违宪。

1.不作为违宪:对宪法权利的熟视无睹

“基本权利之规定,是一种价值理念,欲创造出一个价值的秩序,因而基本权利虽仍不免是免于国家权力侵害的消极权利,但是国家权力应该积极地维护之,这是现代法治国家之特色。”[⑩]立法权、行政权乃国家权力的重要组成部分,其若有义务为而不为且无法定事由,即构成立法不作为或行政不作为违宪。尽管后者还可细化为具体违宪和抽象违宪两类,但此处的“不作为违宪”仅指立法机关或行政机关故意制定某种在内容上有缺陷的规范性文件,即对某些于宪法权利保障来说是必不可少的事项故意不作规定。上位法对大学生宪法权利司法保护手段设置的贫乏即构成不作为违宪。在现代法治社会权利保障体系中,诉讼是最主要也是最有效的权利救济方式,公民权益在通过其他渠道无法获得有效保护的情况下,往往可以通过诉讼方式而获得救济。宪法权利作为大学生最基本也是最重要的权利类型,在其受到教育行政权非法侵害时更应获得司法保护。然而现行高教行政法制体系中,有关大学生宪法权利的司法救济仅限于人身权和财产权领域,如《教育法》第42条第4款规定,受教育者有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或依法提起诉讼”,至于人身权、财产权以外的其他宪法权利,则实际处于司法保护的“盲区”。

2.作为违宪:对宪法权利的公然挑衅

在法制完备的立宪主义国家中,不作为违宪案件较为鲜见,违宪行为主要集中在作为领域。根据前文对宪法权利类型的阐释,笔者认为,上位法作为违宪可分为显性违宪与隐性违宪两类。前者指上位法规范对大学生明示宪法权利的侵犯,包括直接与宪法中公民基本权利条款相抵触(即直接违宪),以及与具体法律规范所蕴含的宪法原则、宪法精神相违背(即间接违宪)两种情形;后者指上位法规范对大学生推定宪法权利的侵犯。

(1)显性违宪

第一,侵犯大学生的受教育权。受教育权既是为《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等规范性国际文件所确认的基本社会权利,也是为大多数国家宪法所宣示的公民基本权利。“国运兴衰,系于教育”,教育于国民道德修养提升、健康人格塑造以及自治精神培育独具价值,意义深远。受教育权的特殊宪法权利属性,要求国家机关不仅负有消极保护义务,还须承担积极助长职责。高教管理作为直接关乎大学生受教育权命运的权力行使领域,更应当切实尊重并促进学生对受教育权的享有和实现。然而,综观当下高校与学生间的诉讼纠纷,大多均与受教育权的非法被侵有着“千丝万缕”的联系;教育部2005年新颁布的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)亦未能将高教管理的宪政法治精神贯彻始终,如其在取消“勒令退学”处分种类的同时仍对“开除学籍”予以保留。事实上,作为部门规章,《管理规定》根本无权限制或剥夺作为公民基本权利的受教育权,因此该规定中的凡涉嫌越权“立法”的条款,均属违宪无效。

第二,侵犯大学生的平等权。平等权在宪法规范上往往表述为“法律面前平等”或“法律上平等”,[11]其在终极意义上追求的乃是宪法所保障的公民在人格形成及实现过程中的机会平等和条件平等。平等原则是宪法的基本原则,其贯穿于行政权、立法权、司法权运行的全部领域,作为校规制定依据的上位法规范亦应体现平等精神。然而,事实上不少上位法中均有关于入学条件限制、活动范围、体检标准、招生计划等限制性条件规定,这尽管属于行政自由裁量权范畴,但若为非必要性限制,则有违平等精神,阻却了大学生对平等权的享有与实现。如《普通高等学校招生体检标准》(以下简称《体检标准》)中规定,患有结缔组织疾病、血液病、支气管扩张病、内分泌系统疾病、慢性肾炎等疾病的考生不能被录取,这实际上构成对患有此类疾病考生的生理歧视,侵犯了其平等接受更深层次高等教育的权利。

第三,侵犯大学生的申诉权。申诉权作为一项程序性宪法权利,以保障公民实体性或实质性宪法权利为目的。申诉权在本质上即内含着权利的可获救济原理,“有权利必有救济,没有救济的权利不是权利”是法治的基本内涵,既然宪法规定了公民一系列基本权利,部门法律规范就应当对这些权利加以实质性保障,而其中最重要的莫过于救济手段与救济方式的提供。在教育现代法治化进程中,国家立法机关、行政机关首先就应当从规则体制上为大学生提供广泛、真实的申诉权,以为其在必要时寻求有效救济奠定制度基础。在此,笔者认为,申诉权设置有欠缺的上位法条款并非合格的法律规范条款,因为其构建的权利体系随时都可能因救济手段的“缺席”而分崩离析,其所谓的权利赋予也往往会成为掌权者粉饰太平的语词或专横跋扈的借口。如不少高教管理规则虽然规定学生不服处理决定有权申诉,但将意见最终裁决权划归学校即处理机关自身;这不仅有违宪政程序理念,而且与《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)关于复议管辖之规定直接抵牾。

(2)隐性违宪

第一,侵犯大学生的自由权。自由权是一抽象意义上的宪法权利,人身自由、经济自由、精神自由乃近现代宪法权利体系之内核;在中国,其隐含于宗教信仰自由、出版自由、集会自由、结社自由等具体自由权条款中。宪政经验表明,只有法律才有权限制公民自由,且必须以行为人侵犯国家利益、社会公共利益或其他公民合法权益为前提。自由权是大学生广泛参与社会实践,充分发挥个人潜能的重要条件,它影响着大学生其他宪法权利的实现程度。但不少行政法规、规章及其他规范性文件却滥施立法权能,对学生的自主、合法行为进行非法干预。如《管理规定》第20条有关“不得转学”的规定即在一定程度上剥夺了部分学生的自主择校权。

第二,侵犯大学生的隐私权。隐私权即任何人就自己个人私事、个人信息等个人生活领域内的事情不为他人所知悉,禁止他人非法干预的权利。现行宪法中关于人格尊严、住宅安全及通信秘密的规定无不蕴涵着隐私的宪法权利保护倾向。在民事法律领域,隐私权就其权利性质而言,属绝对权或对世权范畴,权利主体以外的任何人均负有不得侵犯的义务;就其权利内容而言,只要是不愿为他人所知悉的内容即为隐私,如公民的个人活动,尤其是在住宅内的活动不受非法监视、监听、录像和拍摄,公民的住宅不受非法侵入、窥视或骚扰,公民的性生活不受他人非法干预、调查或公开,公民有权不向社会公开过去或现在纯属个人的情况等。隐私即意味着不愿为他人所知悉,凡具有此种属性的个人生活信息资料均属于隐私范畴。[12]据此,《体检标准》中关于有癫痫病史、精神病史、癔病史的学生不得被录取的规定,《高等学校学生行为准则》(试行)第13条关于“学生宿舍不得留宿异性”的规定,尽管目的良好,却着实涉嫌对学生隐私权的非法侵犯。

(二)上位法违宪原因之理性剖析

1.体制检讨

(1)法律保留范围狭窄。“法律保留”乃宪政法治的基本内涵,同时也是依法行政的重要议题。根据该原则,公民的基本权利只有法律才能限制与剥夺。然而,即便是在“依法治国”、“人权保障”业已入宪的当下中国,笔者亦难以发现有任何一部实定法甚或是一项重要的司法判决或者司法解释明确宣称:“公民的基本权利或者重要权利只能由法律规定。”《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的相关条款尽管反映了“法律保留”原理,但也只是将“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”囊括其中。[13]据此,高教行政法制侵入大学生政治权利、人身自由以外的其他宪法权利领域即可被推定为“合法”;这与德国联邦宪法法院在处理教育行政案件时通过适用“重要性理论”全面保护学生基本权利的做法大相径庭。[14]实际上,合法并不意味着必然合宪,因为法律亦有违宪之可能,公民基本权利本无高低贵贱之区分,其必须受到国家权力的平等保护。是故《立法法》的此类规定不仅为高教管理侵犯学生权利打开了缺口,而且在本质上亦存在合宪质疑。

(2)行政规范制定程序“无法可制”。“依法立法”是行政法律规范制定的基本原则,其不仅要求内容合法、权限合法,还要求程序合法。教育行政规范是高教管理权行使的重要形式,其虽不属于法的范畴,但由于能够产生约束、限制教育机关和大学生行为之效果,因此必须依法创制。但这一切都必须以“有法可依”、“有章可循”为前提,缺乏相应规则体制的“宪政法治”只能是无源之水,无本之木。综观我国当前行政法律规范制定的相关规则不难发现,涉及行政规范制定程序的内容几乎为空白。执法实践告诉我们,在程序意识淡薄、有法尚且不依的情况下,期待行政管理机关自觉、主动通过程序的正当运行制定有利于大学生权利保障的管理规则,无异于“痴人说梦”。

2.文化反思

(1)高教管理人本精神匮乏。尊重人、关心人、培养人、激励人的人本理念是“权利至上”观念对现代行政管理所提的基本要求,权力运行必须以“为相对人提供良好服务”为目标;否则即欠缺必要的合法与正当。正如狄骥所言,“这种公共权力绝对不能因为它的起源而被认为合法,而只能因为它依照法律规则所作的服务而被认为合法”。[15]立法权、行政权行使必须浸透人本理念,彰显人性尊严。但实践表明,现行高教管理在规范层面上即未符合上述基本要求:首先,从实体内容看,义务条款与权利条款严重不对称,教育管理机构与大学生之间的命令与服从关系肆意扩张,而服务与合作关系则无限收缩;权利制衡机理踪迹难觅,而“特别权力关系”理论则死灰复燃;从制定过程看,探寻大学生参与教育行政立法的个案,有如大海捞针,偶获一二则弥足珍贵;而暗箱操作却屡见不鲜,立法民主与立法公开似乎永远只是留滞于书面宣讲。

(2)宪法信仰危机既存。宪法信仰是社会主体在对宪法现象的理性认识基础上油然而生的神圣体验,是对宪法心悦诚服的认同感和皈依感,是对宪法表现出的忠诚意识与高度信任,它寄托了现代公民对宪法的全部理想情感。伯尔曼曾言,“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”[16]法律的颁布并不意味着法治的必然降临,民众对宪法至上权威的尊崇才是法治得以茁壮成长的宪政沃土。然而,在我国的宪政实践中,不少人认为宪法乃“闲法”,其之于国家法治的意义不在于控权保权价值,而在于对未来美好前景的蓝图绘制;宪法与其说是国家的行为准则,不如说是政党的施政纲要;宪法所具有的也仅仅只是最高法的“躯壳”和“皮囊”。再加上权力运行过程中“人治”思想余孽尚存,违宪行为有增无减,就更使得公民心灵角落那份暗藏的权利期待亦灰飞湮灭,宪法信仰“危机四伏”。没有内心道德信念的支撑,言行自然不会依宪而为,法治也就因此而丧失了灵魂与良知。故笔者认为,宪法信仰危机的实然存在,宪政法治土壤的贫瘠,乃百年中国虽历经宪政风雨沧桑至今仍徘徊于法治之门的迷津症结,也是导致高教行政法制之于大学生宪法权利背离的根本原因。

三、宪法诉讼[17]——从实然走向应然的最优路径选择

宪法自其诞生之日起即被赋予了保护公民权利和限制政府权力的双重职责。现代宪政理论认为,为了保护人类的价值和尊严,最有效的方法不是动员民众积极参与,而是为政府行为设定实质界限;换言之,即以宪法为武器来约束统治者行为。“在宪政语境里,法治的本质是宪治,即宪法之治,而宪治的关键则在于宪法诉讼。”[18]宪法诉讼是宪法自身的“免疫”系统,没有明确的宪法诉讼机制,宪法无以抵御各种外来侵袭,宪法对于政府及其权力运作的规约能力势必阙如,而一部对政府没有现实约束力的“宪法”是无论如何也不可能带来真正意义上的法治。高教行政同样如此,无诉讼即无良法治校,宪法诉讼乃弥补高教行政法制宪政缺失,实现校园良性法治的最优路径选择。

(一)宪法诉讼何以考问高教行政法制

1.事实缘由:良法治校的必然选择

良法治校是以宪法为基础的高教行政法制体系从静态到动态的运行过程,其在功能上表现为对教育行政专权的决然否定和对民主政治的有效维护,在价值取向上意味着对正义的追求和对大学生平等自由的尊重。良法治校强调教育行政受国家法制之约束,其只可依宪法和法律规定作出相应管理行为,任何超越宪政轨道自行其是的权力行为均与宪法相抵触,必须接受审查和处罚。从现实角度看,良法治校之精义不在于宣称如何维护宪法在大学校园的至上权威,如何确保教育行政权的合法、合宪行使,而在于实践中如何对违宪行为进行追究和制裁。在此层面上,我们可以说,宪法诉讼是良法治校的必然选择,没有完备的宪法诉讼制度,无以保障宪法的有效实施和至上权威,也就无所谓“良法治校”。宪法诉讼既是宪政的基本要素,也是高教行政法制的有机组成部分。任何宪政,不管其运作如何,若没有以某种形式为依托的违宪审查机制,既无实现之可能,也无设置之必要;任何高教行政法制,不管其构架如何,如果欠缺必要的宪法诉讼机制,则必然失却宪政价值。

2.法理依据:宪政行为的本质要求

行政规范有解释性规范、指导性规范和创制性规范之分。其中,前两者由于没有独立设定、变更或消灭行政主体和行政相对人的权利义务关系,不具备行政行为成立的法律效果要件,因此不能纳入行政行为范畴,当然也就不能称为抽象行政行为。据此,作为治校“良法”基本规则的抽象行政行为仅限于教育法规、教育规章和创制性教育行政规范三种。在理论上,抽象行政行为所反映的是行政机关与全体或绝大多数社会成员之间的利益关系,是一种行政机关作为公众代表者是否真正代表了公众利益而形成的整体利益与整体利益之间的关系,而这种关系正是宪政行为所要实现的目标所在。因此,抽象行政行为在本质上并不是行政行为,而是与国家立法和行政立法有着相同属性的宪政行为。实际上,在有着公、私法严格分野的大陆法系国家亦不承认行政立法是一种行政行为,[19]《联邦德国行政程序法》、《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》、《葡萄牙行政程序法典》等诸多大陆法系国家行政程序法典都没有规定抽象行政行为及其程序,抽象行政行为是宪法典和宪法性法律调整的内容。宪政实践表明,宪政行为乃宪法诉讼的当然标的,存在违宪嫌疑的宪政行为也惟有通过宪法诉讼机制才能判定自身的合宪与否。就高教行政法制而言,接受宪政考问是其权力本质使然;反之,倘若将教育行政立法及创制性教育行政规范置于行政行为框架体系,则不但不能审查此类规范的合宪性,而且对以此为前提的其他高教管理规则(如高校校规)也无法进行相应的合法性审查。

(二)宪法诉讼如何考问高教行政法制

1.考问启动:申请与受理

没有当事人的正式申请,宪法审判机关不能自行审理宪法争议案件,即使发现有明确的违宪案件,也不能自行立案启动审查程序,当事人申请是审理程序开始的必备要件。

(1)申请:第一,就申请主体而言,宪法机关和公民个人(大学生及其他自然人、社会团体、企事业组织)均有权针对有合宪性质疑的高教行政法律规范向宪法审判机关(或违宪审查机关)申请违宪审查。根据现行法律规定,尽管包括全国人大及其常委会、国务院等在内的所有宪法机关负有监督宪法实施的职责,[20]但并非监督的惟一主体,宪法赋予公民申诉权之规定即内含着公民有权监督国家机关及其工作人员是否依法、依宪而行为之意味。且若出现法定监督机关不作为情形,而公民个人又享有宪法诉权,那么,宪法对公民权利的确认也就仅具宣告的形式价值,违宪行为也将有如脱缰野马更为肆无忌惮地践踏大学生的宪法权利领地。且从国际宪政发展趋势看,宪法诉讼发展至今日已形成机关诉讼与民众诉讼并行的格局,甚至在个别国家和地区,民众申请已成为宪法诉讼的主要案源。第二,就申请事项而言,被申请文件与申请人之间直接利害关系的存在与否,不影响后者宪法诉权的有效行使。申请人既可为维护自身宪法权利提起违宪审查之诉(即主观诉讼),如宪法诉愿;亦可仅出于社会公德之考虑,对与自身权益无关却维系教育法律秩序和大学生合法权利的规范性文件申请违宪审查(即客观诉讼)。第三,就申请时间而言,申请人既可在具体案件审理过程中对所涉规范申请附带审查,亦可在诉讼程序启动之初即仅针对规范性文件的合宪性问题申请专门审查。

(2)受理:机关或个人提出了审查申请,并不意味着其一定能成为宪法诉讼的原告,宪法审判机关还须对申请进行审查,以决定是否受理。该程序的设置对于防止诉权滥用,减少法院讼累,节约司法资源颇具价值。具体言之,主要包括以下两方面:第一,形式审查。申请人提交的申请书必须包括申请人具体情况、被申请文件及其制定主体相关情况、请求事由、宪法依据等。第二,实体审查。在客观诉讼(主要是机关申请的案件)中,申请事项必须与本机关有宪法上的利害关系,有损害宪法赋予本机关权力之嫌疑;在主观诉讼中,原告的权利必须遭受实际侵害并处于明显而迫切的危险状态,且不能通过其他途径获得合理救济或者救济不济。经审查,若审判机关认为申请符合法律规定要件,即予以登记立案,正式启动宪法审判程序;若认为申请不合法或显然不合理,则应裁定驳回申请或起诉。

2.考问规则:程序审查与实体审查相结合

宪法的最高价值是宪法审判之根据,宪法审判机关只能以宪法规范、宪法精神、宪法原则为裁判理由,合宪性标准是宪法审判的惟一标准。因此,宪法审判机关对高教行政法律规范的审查,既包括对制定主体遵守、执行宪法程序性规范的情况进行审查,也包括对制定主体遵守与执行宪法程序性规范的情况进行审查。二者缺一不可,否则判决结果将有失却公正之可能。

(1)程序性标准:即宪法审判机关审查高教行政法律规范制定主体遵守宪法程序、公正行使权利(力)的规则和尺度。具体包括:第一,禁止程序越权。程序越权主要有下列几种情形:直接违反程序规定、“立法”不作为、违背公开原则等。其中,程序公开是宪法的一项主要原则,具体包括:首先,在规范起草阶段,应广泛征集并听取大学生和其他社会公众的意见,对与大学生重要权利或基本权利相关的法律规范制定应通过适当形式举行听证,给予大学生充分表达自己权利愿望的机会;其次,在规范创制阶段,对与高教管理密切相关的法律、法规、规章制定应通过有效途径如新闻媒体向公众介绍立法进展;最后,在规范审查通过阶段,应及时公布,使大学生知悉了解其具体内容。第二,禁止歧视对待。高教行政法律规范不得因地域差别或院校等级差别为大学生设定不同的权利义务规则。第三,禁止转委托。行政立法是一种委任立法,制定主体对于宪法、法律所赋予的“立法”职责,只能亲自履行,而不可由其他机关代而为之。

(2)实体性标准。即宪法审判机关判定高教行政法律规范是否符合宪法实体规范的尺度和准绳。与程序性标准相比,实体性标准主要侧重于为法官的自由裁量权行使划定界线。因为程序之于实体而言,其客观规则性更强、量化程度更高、更易为制定主体所直接遵循,合宪性判断也就相对简单;而实体规范则多为抽象、概括规定,其依赖于制定主体的主观理解,并受制定主体自身条件的限制,合宪性判断更多的是一种价值性判断,是法官对隐藏于宪法条文字里行间的宪政精神的解读,实体正义要求法官必须对宪法作出最合乎其本来面目的解释。具体而言,主要包括以下几项内容:第一,同一性。审判机关对宪法中不同部分的同一文字或术语应作同一解释,除非制宪者的意图或宪法条文本身另有所指。第二,统一性。与同一性不同,统一性不是针对同一语言文字或术语,而是对与特定事项有关的同类短语、条款进行系统、全面的阐释。统一性标准对审判机关提出了如下要求:一为参照整部宪法解释某条文;二为参照宪法相关文字解释;三为不忽略宪法中与制定内容相关的任何一个文字、短语或句子;四为关注宪法语法结构和标点符号。第三,合理性。宪法审判机关在进行宪法诉讼时,对宪法文字必须作出合乎情理的解释,即必须合乎正义、合乎人权、合乎本国的具体国情,以避免产生荒谬和不公正的结果。第四,合目的性。立宪是一种目的性很强的活动,宪法典的任何文字、短语和条款都蕴含着立宪者特定的目的与意图。因此,审判机关必须根据条文的具体目的、法典的总体目的以及制宪者当初的理解解释宪法。第五,协调性。宪法审判机关必须确保静态宪法规范与动态社会现实之间的和谐一致。具体包括:通过解释协调宪法中似乎冲突的部分;就宪法规范的同一事项来说,特别规定优于一般规定;在宪法修改后,新的条文优于旧的条文;在涉及立法机关或教育行政管理机关权力配置时,明示其一即排除其他;第六,注意条文在宪法中的位置所暗含的意义。第七,利益平衡。利益平衡标准是宪法审判机关在评价和权衡彼此冲突的合法权益和价值时应遵循的准则,也是宪法判决正当性获得的根源所在。主要指尊重大学生权益和维护高教行政管理秩序并重,既不可为了实现立法效益或行政效率而损害大学生合法权益,亦不可为保护个人利益而过度牺牲公共利益,即要求正确处理自由与秩序、公平与公正之间的关系,以在最大程度上实现法律正义。

3.考问结果:判决及其效力

经审查,若审判机关认为,被诉高教行政法律规范在实体和程序两方面均符合宪法规定,则判决确认其合宪有效;若认为与宪法规范、原则及精神相抵触,则判决违宪无效,并予以撤销。宪法裁判能够产生辐射性效果,上位阶规范的违宪无效必然导致下位阶规范法律效力的自行终止;但这一规则不可反推,即当下位阶规范被宣布违宪无效时,不能据此而机械认定相关的上位阶规范亦违宪无效。在此应当注意的是辐射性效果仅能对规范性文本产生,对当事人的宪法权利则应适用溯及力原理。根据该原理,首先,宪法裁判仅具个案溯及力,即只对通过诉讼主张自己权利的人有效,其他当事人即使被侵宪法权利类型一致且案件情形相同,亦不能因此而自动获得救济,其必须另行起诉。其次,宪法裁判仅具有限溯及力,即在民事案件中不可溯及既往,在刑事案件中则可溯及既往。[21]

结语:认真对待宪法

宪法作为人类知识系统的理性存在,是近现代政治文明进步的重要成果。我们说宪法重要,不是因为宪法拥有奢华的外表和经典的语词,而是因为宪法关乎国家命运、民族前途;我们尊宪法为万法之“母”,不是因为宪法的包罗万象,而是因为宪法的基础与根本;宪法虽然不能解决所有的细节问题,但我们至少应笃信其能解决制度性的关键问题;宪法的内容尽管尚无法用“完美”二字形容,但其毕竟寄托了数代中国人不惜以鲜血为代价换取的宪政法治理想。我们必须信仰宪法,尊重宪法,善待宪法;惟有如此,宪法才能真正获得其至上的权威,依法治校才能从静态走向动态,从应然走向实然,从形式走向实质;也惟有如此,大学生的宪法权利才能由彼岸可遇而不可求的“海市蜃楼”转为此岸真切现实的“广厦宏宇”。“周邦虽旧,其命惟新”,大学生也只有通过接受良好教育方能具备丰富的知识储备与优秀的品行素养,方能承载重振我泱泱中华的职责与使命。现代高教管理的法治化进程,在一定层面上也即是权利者与权力者,不断认识宪法,树立宪法观念,端正宪法意识,认真对待认识宪法的过程。认真对待宪法,就是认真对待生活;认真对待生活,就是认真对待自己,认真对待生命。

 

 

 



*   胡肖华:湘潭大学法学院教授、法学博士、博士生导师,主要研究方向:宪法学与行政法学。

[①] 关于公立高等学校行政主体地位的论证,参见胡肖华、徐靖:《高校校规的违宪审查问题》,载《法律科学》2005年第2期。

[②] [日]藤田宙靖:《行政与法》,载《中外法学》1996年第3期。

[③] 亚里士多德曾言,“法治包含着两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”([古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1981年版,第199页。)这意味着,法治并非法律、法规的简单累积,其有着特定的价值取向和价值追求,法治即良法之治,依法治国即良法治国。

[④] [英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎延弼译,商务印书馆1964年版,第271页。

[⑤] 参见[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版,第56~79页。

[⑥] 宪法乃高教行政法制体系的根基所在,是校规制定的最高法依据,校规必须合法、合宪。但本文中的“上位法”特指宪法之下、校规之上的有关高教管理事项的法律、法规、规章等规范性文件。——笔者注

[⑦] 参见《高等教育法》第30条、《教育法》第28条及“田永诉北京科技大学拒发毕业证书和学位证书”案判决(最高人民法院编:《最高人民法院公报》1999年第4期,第141页。)

[⑧] 根据《立法法》第73条之规定,“有地方国家权力机关及有关地方人民政府”是指:省、自治区、直辖市,省、自治区政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的地方人大、地方人大常委会和地方政府。

[⑨] 同上。

[⑩] [台]陈新民:《德国公法学基础理论》,山东人民出版社2001年版,第329页。

[11] 法国和德国传统宪法大多均采“法律面前平等”之表述(分别为égalité devant la loi与Gleichheit vor dem Gesstz),在英语世界里则多表述为“法律上平等”(equality under the law)。

[12] 参见张静:《学生权利及其司法保护》,中国检察出版社2004年版,第108页。

[13] 参见《立法法》第8条。

[14] 德国联邦宪法法院在审理教育案件时针对法律保留问题,提出了所谓的“重要性理论”,即“只要是涉及公民权利的‘重要事项’,不论是秩序行政,抑或服务行政,都必须由立法者以立法形式限制,而不可由权力人自行决定。”(参见[台]陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第67页。)从而使法律保留范围延伸至公立学校事项。根据该理论,教育领域需要法律调整的重要问题包括教育内容、学习目标、专业目录、学校的基本组织结构、学生的法律地位(入学、毕业、考试、升级)以及纪律措施等。(参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第117页。)

[15] [法]莱昂·狄骥:《宪法论》,钱克新译,商务印书馆1962年版,“第二版序言”第8页。

[16] [美]哈罗德·J·伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,三联书店1991年版,第28、47页。

[17] 宪法诉讼是立宪主义国家监督宪法实施的重要手段,是宪法审判机关适用司法或准司法程序解决宪事纠纷,制裁违宪行为,维护宪法秩序,保障公民基本权利的一整套程序和制度。其具有以下基本特征:(1)宪法诉讼判断的依据是宪法的最高价值;(2)宪法审判主体是享有违宪审查、裁判权的国家机关;(3)宪法诉讼有特定的受案范围;(4)宪法诉讼程序多样化。(参见胡肖华:《宪法诉讼原论》,法律出版社2002年版,第39~46页。)

[18] 胡肖华:《宪法诉讼原论》,法律出版社2002年版,第21页。

[19] 参见[法]莫里斯·奥里乌:《行政法与公法精要》,龚觅等译,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第483页;[德]平纳特:《德国普通行政法》,朱林译,中国政法大学出版社1999年版,第105页以下;[台]翁岳生:《现代法与现代法治国家》,祥新印刷公司1979年版,第1页以下。

[20] 参见《宪法》第62条及《立法法》第88、91条。

[21] 参见刘兆兴:《德国联邦宪法法院总论》,法律出版社1998年版,第205~209页。