我国民事诉讼费用制度运行现状之考察

文章来源:发布时间:2008-04-16 15:11:21浏览次数:

我国民事诉讼费用制度运行现状之考察*

──以一个贫困地区基层法院为分析个案

 廖永安**、李胜刚***

   

民事诉讼费用制度是民事诉讼制度的重要组成部分,所涵盖的问题很多,包括诉讼费用的性质和功能、诉讼费用分担与诉权保障、诉讼成本与诉讼效益、诉讼费用的征收和管理、诉讼费用的裁判与救济等等。

近几年来,诉讼费用制度引起了法学界、司法机关和社会各界的共同关注,国内不少学者从不同角度对民事诉讼费用制度进行了考察和研究,取得了一系列成果,并对如何改革和科学构建我国民事诉费用制度提出了一些重要的意见和主张。

本文限于篇幅无法对我国民事诉讼费用制度及存在的问题进行全面、系统地考察和论述,而是试图从实证调查收集到的资料出发,以贫困地区基层法院为分析视角,对司法现实中诉讼费用制度运行现状及人民法院审判资源获取与分配的情况进行考察和梳理,以充分揭示和凸显我国现行诉讼费用制度中存在的一些突出问题和基层法院所面临的囚徒困境[1],进而为我国诉讼费用制度的改革与完善提供一些基本的实证依据。

一、个案启示:两难困境

国家设立审判制度,为社会上各种各样的当事人通过民事诉讼解决他们的纠纷提供司法服务,需要持续地支出费用。[2]而在司法实践中,审判机关是如何获取足以支撑司法正常运转的审判资源的呢?审判资源的获取与分配与我国诉讼费用制度之间有着怎样的关联呢?我国诉讼费用制度在实践运行中又是怎样一种状况呢?

带着这些疑问,笔者选择湖南省湘中某基层法院进行了为期三个多月的调查,作为地处内陆以农业为主的国家级贫困县基层法院,无论是诉讼费用制度运行情况还是在审判资源的获取与分配方面,这个法院的实际情况均不失为一个很有典型代表意义的个案。笔者拟将实证调查取得的资料与来自文献获得的相关知识相对照,以透视和辨析其中所关涉和涵盖的不同层面的问题和理论。

(一) 审判资源获取与分配现状

该县地处湖南省中部地区,是一个地域宽广(面积约5000平方公里)、人口众多(近100万人)、交通闭塞(全县境内没有一条高等级公路)、经济落后的山区大县,也是一个国家级贫困县,至今仍为国家重点扶贫县。

该院现有在编工作人员141人(含林业法庭7人),自1978恢复建院以来 至1992年,该院收入主要依靠县财政拨款,法院通过民事经济审判向当事人收取的诉讼费用还不多。但自1993年以来,财政拨款在法院总收入中的比例逐步下降,1997年至2003年仅占法院当年总收入的三分之一左右(见图一)。另一方面,法院通过民事经济审判获取的诉讼费收入逐年增加,2001、2002、2003年分别为309.1万元、331万元和325.7万元,分别占当年总收入的66.1%、58.5%和58%。法院通过民事经济审判等业务活动向社会获取资源的能力大为提高,诉讼费收入成为法院收入的主要来源和财政支柱。

图一:

人民法院收入情况比例表

                           单位:万元

年份
财政
拨款
预算外收入
总收入
财政拨
款比例
预算外收入比例
其中诉讼费收入比例
诉讼费
收入
其他
收入
1990
59.7
13.2
 
72.9
81.9%
18.1%
18.1%
1991
60.6
10.9
 
71.5
84.8%
15.2%
15.2%
1992
74.2
34.0
 
108.2
68.6%
31.4%
31.4%
1993
76.7
91.0
 
167.7
45.7%
54.3%
54.3%
1994
79.9
96.5
 
176.4
45.3%
54.7%
54.7%
1995
132.3
93.4
 
225.7
58.6%
41.4%
41.4%
1996
106.1
123.2
 
229.3
46.3%
53.7%
53.7%
1997
103.9
233.4
 
337.3
30.8%
69.2%
69.2%
1998
97.4
179.4
2.5
279.3
34.9%
65.1%
64.2%
1999
144.6
266.3
7.5
418.4
34.6%
65.4%
63.7%
2000
110.8
247.3
1.8
378.8
29.3%
70.7%
65.3%
2001
137.8
309.1
 
467.6
29.5%
70.5%
66.1%
2002
217.0
331.0
 
565.7
39.2%
60.8%
58.5%
2003
210.8
325.4
3.5
561.8
37.5%
62.5%
57.9%

法院的诉讼费用收入除支付日常办公、办案费用外,还要用来支出法院的装备购置、基建维修等基本建设,另外一个重要用途就是改善法院法官的生活和待遇。法院为了获得更多的诉讼费用收入,近几来来,在坚持“收支两条线”的前提下,将诉讼费收入情况与法官的业务开支和福利待遇挂钩,使全院诉讼费收入出现大幅度提高甚至成倍增长。随着法院财力的不断增长,法院的办公、办案条件较之于二十世纪90年代初期有了明显改善。近几年来,全院添置了10台办公电脑,购置和更新了5台办案用车,新修了二栋共6000多平方米的家属楼,缓解了部分法官住房紧张的状况,干警的福利待遇也有了相应的提高。2003年,该院法官除工资外能够领到人均约2000元的奖金。有一个业务庭的法官因诉讼费收入返还较多人均领到了4000多元的奖金,但也有一个法庭因诉讼费收入没有完成预期的任务,4名法官没有得到分文奖金。

该院的情况与建设现代文明法院的要求相比,仍然存在着很大的距离,与大中城市、沿海及其他发达地区的法院相比,差距仍然十分明显且越来越大。该院是最高法院2000年表彰的首批“全国人民满意的好法院”,也是省级“文明单位”。但与这些荣誉形成强烈反差的是,该院硬件设施建设非常落后,该院共有在编工作人员141人,机关内设13个庭、室、局、队,而院机关仅有一栋50年代修建的2000平方米的办公楼,且已鉴定为危房,机关无一个像样的审判庭,更谈不上一个独立的院落。下设9个基层人民法庭中,有2个法庭无自己的“窝”,租用政府办公室或民房办公,有7个法庭无办案用车。

按照最高人民法院印发的《法院系统物质建设“九五”计划和2010年远景设想的意见》来规划,该院初步概算所需经费4670万元。其中院审判、办公楼建设1870万元,人民法庭建设1200万元,物质装备建设、信息网络、办公现代化建设、司法技术鉴定设备配置等1600万元。按2010年长远规划计算,每年需要投入467万元。

该院从2000开始筹备机关整体搬迁工作,拟搬迁至县城新开发的南区,规划用地30亩,需要建设资金1870万元。经过多方努力,2002年列入国家计委国债投资项目,首批国债资金100万元于2004年3月到位。但目前资金缺口太大,仅征地和平整即需资金600万元(该院迫于资金压力将原规划用地30亩压缩至20亩),县财政配套资金无力解决,而且法院尚有历年积累的欠款247万余元,每年保运转已十分艰难,不可能挤出资金搞建设。到目前为止,该项目无法动工,整体搬迁陷入进退两难境地。

据了解,法官的工资收入普遍较低,其他津贴福利十分有限,许多法官连维持当地一般生活水平都比较困难,更不用说“高薪养廉”。笔者在该院财会室看到了2004年7月干警工资发放明细表,全院干警人平工资收入仅894.19元,最高的只有1207元,最低的只有580元。以一名工龄20年的干警为例,其每月基本工资为799元,全年工资收入为9588元,加上其他津贴和福利每年收入不超过1.3万元,但每年要扣除社会养老保险、医疗保险、住房公积金和各项捐款等支出,最终实际能支配的收入仅1.1万元左右。

据初步统计,该院141名法官中,家属无业或下岗的有35人,子女无业在家的有38人。2000年该院集资建家属楼,每套成本在6万元左右(含装修费)。据抽样调查,工作年限在20—30年的双职工家庭,平均借款约2.5万元;10—20年工作年龄的双职工家庭,平均借款约4.5万元。对于那些家属下岗只有一人工资收入的家庭,其困难可想而知。

法官基于待遇考虑不安心本土工作现象比较普遍,特别是一些年轻法官和优秀审判人才更是千方百计想调到待遇比较好的沿海发达地区法院系统工作。最近五年内,已有9名优秀法官调离本土到沿海发达地区工作或调外单位工作。2004年4月,该院由于缺编17个、审判力量严重不够,通过省人事厅统一组织面向社会招录4名审判人员,规定凡28岁以下、通过全国司法考试者即可报名,但出乎意料的是竞无一人问津,发人深省。

(二) 诉讼费用制度运行现状

笔者在调查中发现,我国诉讼费用制度在实际运行中发生了严重的扭曲和变形,贫困地区基层法院违反《收费办法》的规定征收诉讼费用的情况比较普遍,“乱收费”的现象相当严重。笔者在该院调查时,将该院诉讼费用征收执行标准与《人民法院诉讼收费办法》(以下简称《收费办法》)规定标准进行了系统对照和比较,可以清楚地看出,该院在诉讼费用征收中存在严重的“乱收费”现象(见图二),主要体现在以下几个方面:

图二:

执行标准与法定收费标准情况对照表

序号
案件性质
收 费 标 准
执行情况
超标幅度
1
离婚案件
50元(涉及财产分割,超过一万元的部分按1%交纳)
700-800元
14-16倍
2
侵 害 人
身权案件
100元(包括侵害姓名权、名称权、名誉权)
500元
5倍
3
其 他 非
财产案件
40元
500元
12.5倍
4
财产案件
争议的金额或价额
收费率
 
 
不满一千元的
50元
500元
10倍
超过一千元至五万元的部分
4%
500-2010元
12.5倍
超过五万元至十万元的部分
3%
按标准收取
 
超过十万元至二十万元的部分
2%
按标准收取
 
超过二十万元至五十万元的部分
1.5%
按标准收取
 
超过五十万元至一百万元的部分
1%
按标准收取
 
超过一百万元的部分
0.5%
按标准收取
 
5
劳动争议
   
30至50元
500元
16.7倍
6
申请执行费
执行金额或价额
收费率
 
 
一万元以下的
50元
按标准收取
 
超过一万元至五十万元的部分
0.5%
按标准收取
 
超过五十万元的部分
0.1%
按标准收取
 

1、离婚案件收费严重超标

《收费办法》规定,离婚案件每件受理费为50元;涉及财产分割且财产总额超过1万元的,超过部分按百分之一交纳。该院执行情况是:院机关每件为700元,基层法庭每件为800元;对涉及财产分割的另行收费。大大高于规定标准,有的案件收费更是达到随心所欲的地步。如2003某法庭审理的原告谌某与被告陈某离婚纠纷案,原告预交诉讼费用1000元。该案经调解结案,原、被告自愿达成离婚协议,小孩归原告抚养,被告承担小孩抚养费6万元,给原告经济帮助1万元,无财产分割。按规定该案只应收取案件受理费50元(无其他费用开支)。而承办法官在调解结案时决定由原、被告共同承担诉讼费用2900元,其中由原告负担900元,被告承担2000元。被告认为诉讼费用过高,反映到县人大。后在县人大的监督下,法庭仍然收取了被告800元,此案共从原、被告手中收取1700元,超过规定标准达34倍。

2、大大提高了财产案件受理费标准

《收费办法》规定,财产案件不满一千元的,受理费为50元;一千元以上的,分别按比例交纳。该院执行中,对不满一千元的,一律收取受理费500元;一千元至五万元的,收取500元至2010元;五万元以上的,按标准收取。而据调查,该院民事案件中绝大多数争议标的额为五万元以下的小案,标的额在五万元以上的很少,五十万元以上的更上凤毛麟角。该院2003年共受理民事案件2048件,其中标的额五万元至五十万元的仅87件,仅占案件总数的4.2%;五十万元以上的仅23件,仅占案件总数的1.1%。2004的1至8月,该院共受理各类民事案件1040件,其中标的额五万元至五十万元的仅49件,仅占案件总数的4.7%;五十万元以上的仅17件,仅占案件总数的1.1%。

3、其他非财产性案件收费严重超标

根据《收费办法》的规定,侵害人身权案件受理费为100元,劳动争议案件受理费为30-50元,其他非财产性案件受理费为40元。在具体执行中,该院对上述几类案件征收的受理费一律不低于500元,严重超过规定标准。

4、其他诉讼费用征收很不规范

陈某、李某等五原告与县电力局、某村委会、刘某等被告触电损害赔偿纠纷一案,该院适用简易程序进行审理并及时作出了判决,由被告电力局赔偿五原告经济损失16800元,原告方其余损失自负;驳回原告要求被告某村委会及刘某承担责任的诉讼请求。诉讼费4200元,由原告负担3000元,被告负担1200元;其他诉讼费4000元,由原告负担1000元,被告负担3000元。原、被告认为其他诉讼费用太高且法院未提供结算依据,均向法院提出异议,法院复核后查明其他诉讼费用实际开支仅500元,但仍然没有改变原决定。

5、诉讼费用的救助未严格按照规定实施

《收费办法》和《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》(以下简称《补充规定》)以及《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,均对诉讼费用的缓、减、免作出了明确规定,以确保经济困难的当事人能打得起官司。但该院在操作中,因考虑自身利益的需要,未严格按照规定对经济困难的当事人实行诉讼费用的救助。如2004某法庭审理的原告陈某、刘某与其三个儿子赡养纠纷案,按照规定,原告可不预交案件受理费,但该法庭在受理此案时,通知原告预交了案件受理费500元。该案审结后,依法判决由三被告分别每月给付原告赡养费100元和50元;诉讼费用500元由三被告承担。但因三被告未缴纳诉讼费,法庭将本应退还原告的500诉讼费转为结算,没有及时退还给当事人,更加加重了原告的经济负担。

6、协商收费漫无边际,超标情况更加严重

如原告湖南省某厂与江苏无锡某集团有限公司购销合同货款纠纷一案,诉讼标的额为75万元。该院受理此案时,原告预交了受理费1.5万元。审结后,依法判决原告胜诉,诉讼费由被告负担。但受理费1.5万元未退还原告,转为了结算。原告申请强制执行,预交了申请执行费2750元。法院要求原告出具协商收费承诺书:执行中实际发生的一切费用由原告负担,法院在执行标的中提取15%作执行费。后法院将该案顺利执结,为原告收回货款本息共75万元,从被告方收取诉讼费1.5万元和申请执行费2750元(此17750元给了原告)。法院依协议从原告方收取执行费11.25万元,其他执行费开支48569元由被告承担。原告为此共开支161069元,其诉讼成本占挽回经济损失的21.5%。

(三) 关于诉讼费用制度的四个基本判断

从上述个案的情况我们可以看出,目前贫困地区基层法院正处于“一方面,法院经费困难,常常陷入困境,不搞创收难以为继;另一方面,审判围绕着经济利益运转会影响严肃执法和法院的公正形象。”[3]的两难困境。为此,我们可以得出关于我国诉讼费用制度的四个基本判断:

第一个基本判断是:基层法院从政府中获取的审判资源十分有限,普遍面临司法资源不足的困境,严重影响和制约了司法功能的充分发挥。

第二个基本判断是:基层法院主要靠从当事人中获取的审判资源支撑审判工作的正常运转,法院“乱收费”现象给诉讼当事人造成了不堪承受的重负。

第三个基本判断是:基层法院在获取审判资源过程中,本为利益共同体的法院与法官个体之间也同样存在着围绕自身利益的冲突,严重制约着司法机制的良性运行。

第四个基本判断是:我国现行诉讼费用制度存在着严重的制度缺陷,既严重妨碍了公民寻求司法救济,又影响了司法公正和法院的权威,改革和完善我国诉讼费用制度刻不容缓。

上述四个基本判断之间有着密不可分的内在联系,分别从不同角度反映出了目前我国基层法院所面临的两难困境,从不同层面折射出我国诉讼费用制度中存在的一些深层次问题。下面,笔者试图把这些现象和问题置于保障当事人诉讼权和确保法院司法功能有效发挥这一分析框架下,对四个基本判断进行系统的剖析和探究。

二、法院与政府在审判资源获取与分配中的博弈

根据财政部、最高人民法院2001年11月28日发布的《人民法院财务管理暂行办法》(财行字[2001]276号)的规定,人民法院的收入包括财政预算拨款收入、[4]预算外资金收入[5]以及其他合法收入[6]。如同其他大多数国家一样,我国司法资源获取的主要途径是两个:一是国家财政拨款;二是裁判费用收入。[7]在资源获取途径中,法院和政府作为谋求自己利益最大化的主体,往往会围绕审判资源的获取与分配形成一种博弈:[8]作为主体之一的政府,因为要面临众多的财政需求,尽可能地选择减少对法院的司法投入,而要求法院尽可能地通过诉讼收费自行解决;而法院作为被动接受制度安排的主体,一方面选择尽可能地从政府中获取较多的财政支持,另一方面设法将自身的需求和负担转嫁到当事人身上,以实现自身利益的最大化。

在法院与政府围绕审判资源的获取与分配的博弈中,可以从三个层面进行具体探析:

第一,法院是否可以从政府中获取充足的资源以支撑审判工作的正常运作?这里所要考察的是,当前地方政府对同级法院的审判资源保障和供给是一种什么样的现状:是保障十分有力还是十分微弱?

第二,政府是否有充足的财力加大对法院的司法投入以确保法院的正常运转?要实现以公共负担原则为主的审判资源供给机制,各级政府财政的承受力究竟如何?是否有足够的财力作保障?又是哪些因素影响或决定着政府对法院的资源供给程度呢?

第三,政府愿意选择何种机制来保障审判资源的供给?是选择“公共负担原则”还是“当事人负担原则”或者其中之一为主?政府作出这样的选择是基于何种考虑和受到哪些因素影响呢?接下来与此相关的一个问题是,法院所需的审判资源是由当地政府进行投入还是由国家统一进行保障?现行法院财政体制是否合理?

以上提出的是一个包含三个层面问题的分析框架,下面围绕每一个层面的问题进行讨论和分析,以期对法院和政府在审判资源的获取与分配中的关系进行具体的描画和揭示。

(一) 法院从政府获取资源的有限性

我国在改革开放之前相当长的时期内,除了建国初期在少数大城市短期地征收过诉讼费外,一直在民事审判中实行完全的公共负担原则。[9]有学者称“建国伊始至1984年之前,我国曾经历过一个长达30年之久的诉讼无偿时代”。[10]

但后来,我国主要通过公共负担来支撑审判的运转既没有成为一种普遍的制度安排,更没能成为一种带有持续性的现实。从二十世纪90年代开始,各级政府对法院的财政保障普遍不力,法院财政困难早已为政界、学界及社会各界所共知。[11]如果我们暂定地把支撑审判的资源中从当事人取得的部分大于从政府预算中取得部分这种情形都称之为“当事人负担”,而反之则称之为“公共负担”的话,则根据一般观察似乎能够推测,在现实中“当事人负担”是远较“公共负担”为普遍的情形,至于支撑审判的资源中从当事人所获取的究竟多大程度上大于由财政预算分配来的,在各地则依资源制约状况和其他条件的不同而千差万别,难以一概而论。[12]

从上述个案情况来看,自1993年开始,法院从政府获取的审判资源日益不足,政府对法院财政的支撑作用越来越微弱。2000年至2003年,财政拨款分别为110.8、137.8万、217万和210.8万元,仅占法院总收入的29.3%、29.5%、39.2%和37.3%(见图一)。

类似情况不仅发生在湖南省,在其他地区也同样存在。据山西省高级法院开展的调查,山西省各级财政对法院预算内拨款基本上只能保证人员经费及少量的公务费,贫困地区的情况更加严重。全省119个县市中有35个国家级贫困县和17个省级贫困县,贫困县占全省县市的49%。有些贫困县连人员经费都不能保证,工资欠发情况比较严重,经济条件好的县市法院人员经费也不能足额按月发给,经济条件差的县长期拖欠法院干警工资。如忻州市的岢岚县法院从1993年以来,一直拖欠法院干警的保留工资、岗位津贴、调整工资、地方补贴126万余元,另外还长期拖欠干警4个月的基本工资14.4万元,而且县财政不给法院安排公用经费和办案经费,法院的正常支出只能靠收取的2万元诉讼费上缴国库后返拨的经费来维持。近几年来,全省加强法院“两庭”建设,地方财政投资甚少,普遍欠债较多,严重影响法院的正常经费保障。如运城市的一个基层法院,新建审判综合大楼总投资3000万元,新建时向银行贷款800万元,地方财政未投资,全部由建设单位垫付。建成后长期拖欠建设单位工程款2000余万元。法院从诉讼费中逐年偿还一部分,连续几年都过紧日子,最大限度压缩开支用于还债,到目前为止尚欠1900万元。由于拖欠建筑单位工程款时间长且数额大,前不久一家建筑单位已将该法院作为被告诉至法院,在当地影响较大。[13]

个案反映的情形在全国法院系统到底具有多少层面上的代表性呢?全国人大代表古兆圣曾经开展的专项调查能得到更好的说明。据古兆圣代表调查、统计,全国欠发工资的法院达到1423个,占全国法院总数的39.98%;欠发工资月累计达到5536个月,欠发工资总额达2.29亿元;欠发工资的人数122403人,占全国法院在编人数的39.92%。全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。[14]

(二) 政府向法院分配资源的局限性

政府对法院的审判投入普遍不足是哪些因素造成的呢?地方政府是不愿还是无力投入足够的资源以确保国家审判机关的正常运转呢?从个案的情况来看,政府对法院的审判资源保障不力,隐含着诸多复杂的因素:

 1、地方“钢丝财政”保障无力

众所周知,目前各级法院的审判资源主要由地方财政负担的。地方财政的不稳定性以及全国各地地方财政的不均衡性和差异性是当前法院系统出现的基层法院工资、业务经费得不到保障,各地方法院“苦乐不均”现象的主要原因。[15]言及地方财政,首当其冲的是“钢丝财政”问题。根据我国《预算法》的有关规定:“各级法院应当做到收支平衡”。因此,地方政府不存在财政赤字似乎是公认的事实。但是不容忽视的是,地方财政在坚持“预算平衡”的同时,已经走上了“钢丝财政”之路。“钢丝财政”是指地方财政过分依赖于单一的财源,财政运行风险重重的现象。财源的单一,使得地方政府将税利的征收重点集中在一个或几个企业。如红塔集团每年提供的利润和税收占云南省财政收入的60-70%;山东省蒙阴县银麦集团、鱼台县孔府宴集团都大约提供当地财政收入的90%左右。[16]

从上述个案的情况来看,该县是一个地域宽广、人口众多、交通闭塞、经济落后的山区大县,也是一个集“老区、库区、山区和自然灾害多发区”于一体的国家级贫困县,至今仍为国家重点扶贫县。该县财政包袱比较重,全县吃财政饭的有25700人,而全县可用财力十分有限。以下是我们在调查该县财政状况时获得的一组数据:

2000年全县完成地方财政收入9793万元,完成上划中央“两税”收入2628万元,财政总收入共计12421万元。本级财政支出为17158万元,靠争取上级财政转移支付和其他补助收入等途径解决4737万元,才得以实现当年财政收支基本平衡;

2001年全县完成地方财政收入10273万元,完成上划中央“两税”收入2628万元,财政总收入共计12901万元。本级财政支出20925万元,靠争取上级财政转移支付和其他补助收入等途径解决8024万元,才得以实现当年财政收支基本平衡;

2002年全县完成地方财政收入8893万元,完成上划中央“两税”2436万元,财政总收入共计11329万元。本级财政支出30342万元,靠争取上级财政转移支付和其他补助收入等途径解决19013万元,才得以实现财政收支基本平衡;

2003年全县完成地方财政收入9315万元,完成上划中央“两税”2721万元,上划所得税1376万元,财政总收入为13412万元。本级财政支出32630万元,靠争取上级财政转移支付和其他补助收入等途径解决18948万元,才得以实现财政收支基本平衡。

当地财政首先要解决的是吃饭问题,即保障工资的正常发放,其次是重点保障县委、政府、人大、政协四大班子的工作正常运转和支出经费,再次还要考虑搞建设。有限的财力除能基本保障法院人员的基本工资外,不可能对法院审判资源提供充足的保障。据了解,国务院曾先后于1993年和1999年决定增发工资80元和150元,但从增资之日起,全县所有吃财政饭的均只是档案工资的增加,因县财政困难至今分文未发,政府打了“白条”。至2004年7月止,仅此两项县财政就欠发该院法官工资266.7万元。

县政府为了减轻财政压力,一方面采取所谓预缴、空转等手段做大“蛋糕”,要求效益好的烟草、盐业等单位提前交税,以确保财政预算收入的完成和保证收支平衡。调查中了解到,有二个单位的税收因年年提前预缴和空转,现已将2008年的税收都已提前交足了。另一方面,对包括法院在内的吃财政饭的单位采取综合预算的方法进行财政包干,预算内资金普遍只保证基本工资,预算外资金靠各单位自行解决,实际上是鼓励和支持各单位进行大力“创收”。从这个层面上来说,法院与政府在向当事人获取资源方面有着共同的利益关系,也就是说,在寻求从当事人中获取最大化的利益和资源方面,政府与法院有着惊人的同一性。在现实中,政府对法院“乱收费”现象往往采取默许甚至鼓励的态度,从而大大助长了“乱收费”现象的发生。

自2000年开始,县财政对法院实行综合预算,将诉讼费用纳入财政专户,实行“收支两条线”管理,财政对法院的经费进行综合预算,综合预算的原则是:“核定收支,超收分成,短收自负,赤字预算、自求平衡”。

从2000-2003年的综合预算和实际支出情况来看,首先,县财政对法院实行的是赤字预算,四年累计预算收入1391.2万元,预算支出1508.9万元,赤字预算118.3万元,实际支出2019.69万元,缺额510.79万元。其次,财政预算内拨款人员经费严重不足。四年财政预算内拨款565.7万元,而实际支出的人员经费是885.53万元,预算拨款与实际人员经费支出少319.83万元。再次,建设资金分文未安排。从支出项目比率来分析:保运转所需的公务费、业务费和其他支出共851.36万元,占总支出的42.15%,年平均支出212.84万元。修缮费、装备购置费282.8万元,年平均70.7万元,占总支出的5.94%,均系法院自行筹措,即主要通过民事审判从当事人中获取的。地方财政根本没有考虑基础设施建设和装备配置资金(见图三、图四)。财政的综合预算实质上就是一个“创收”文件,法院要确保审判工作的正常运转和法官有较好的福利待遇就必须设法抓“创收”。

图三:

2000-2003年的综合预算指标

年度
预 算
收 入
   
预 算
支 出
     
预内
(财政)
预外
(自收)
预 内
预 补
自 求
平 衡
2000
315.4
96.4
219
349.1
96.4
219
33.7
2001
273.3
113.6
159.7
298.6
113.6
159.7
25.3
2002
396.9
176.9
220
418.4
176.9
220
22.1
2003
405.6
178.8
226.8
442.8
178.8
226.8
37.2
合计
1391.2
565.7
825.5
1508.9
565.7
825.5
118.3

图四:

2000-2003年实际支出情况

年度
实际
支出
               
预 算
支 出
资 金
短 缺
人员
经费
公务费
业务费
购置费
基 建
修缮费
其 他
2000
409.94
175.38
85.86
82.31
24.91
10.49
30.79
349.1
60.84
2001
455.98
215.49
85.14
94.79
9.19
4.07
47.30
298.6
157.38
2002
650.22
236.77
86.17
86.13
72.52
143.38
24.80
418.4
231.82
2003
503.55
257.69
89.38
101.45
13.29
4.50
37.24
442.8
60.75
合计
2019.69
885.53
346.55
364.68
119.91
162.89
140.13
1508.9
510.79

此外,该院除按县财政综合预算完成“创收”指标以保自己的正常运转外,还得无条件地接受地方政府部门的资金调用。县政府明确行文每年从法院诉讼费中征收调剂基金10万元,从预外收入中征收教育附加费2%,计物局征收1%的收费管理费。2003年,法院被县政府截留、调剂的各种资金多达16万余元,使原本经费十分困难的法院财政更加拮据、苦不堪言。“收支两条线”未建司法公正之功效,反增司法拮据之弊端。

2、上级财政对贫困地区法院补助匮乏

根据1999年《中央政法补助专款管理办法》的规定,中央为了帮助贫困地区政法机关提高经费保障程度,实现地区间政法机关工作环境和工作条件的基本平衡,由中央财政安排专项转移支付资金,对列入“八七”扶贫攻坚计划的贫困县、部分省级贫困县以及经费保障能力较低的其他贫困县的政法部门实行补助。中央专款包括装备补助专款、办案补助专款和维修补助专款三类,并要求省级财政和政法部门积极安排配套资金,确保中央专款有效使用。但从几年的执行情况来看,并没有真正起到中央预期的功效。我们在调查中了解到,该院从1998至2004年7年时间里,中央、省、市财政对该院的各类财政补贴(包括价值14万元的装备)共计不超过50万元(见图五),杯水车薪,根本不能解决该院经费不足之困境。

图五:

1998-2004年中央省级财政补贴情况表

年 度
中央财政补助
价 值
省级财政配套
合 计
1998
联想电脑4台 复印机一台
6万
 
6万
1999
复印机一台 数码摄像机一台 照相机一台
5万
 
5万
2000
联想电脑3台
3万
 
3万
2001
维修经费4万
4万
换装经费补贴9万
13万
2002
维修经费4万
4万
2万
6万
2003
维修经费4万
4万
5万
9万
2004
维修经费4万
4万
4万
8万
合计
 
30万
20万
50万

3、地方政府对法院审判工作的外部性评价不高

对于财政收支并不宽裕的地方政府来说,向法院投入的审判资源无法保证审判工作的正常运转,除了前面所述的地方财政本身财力的局限性外,还要考察政府向法院投入的资源是否随着当地财政收入的增长而实现了同步增加?

图六:

县财政总收入与司法投入费用情况对照表

单位:万元

年 份
财政总收入
对法院财政拨款
所占财政收入比例
1990
6037
59.7
1.65%
1991
6320
60.6
1.21%
1992
6671
74.2
1.38%
1993
8513
76.7
1.16%
1994
10204
79.9
0.99%
1995
12523
132.3
1.46%
1996
15431
106.1
1.01%
1997
15838
103.9
0.99%
1998
16622
97.4
0.87%
1999
18575
144.6
1.22%
2000
19692
110.8
0.79%
2001
25493
137.8
0.71%
2002
32281
217.0
0.82%
2003
34809
210.8
0.84%

从个案的情况来看,当地政府向法院的审判资源投入并没有随着当地财政收入的增长而同步增长,反而呈现明显的下降趋势。1990至1992年,县财政向法院的财政拨款分别占财政总收入的1.62%、1.21%和1.38%;而2001至2003年,县财政向县法院的财政拨款仅占财政总收入的0.71%、0.82%和0.84%。1990年至2003年14年间,县财政总收入由6037万增加到2003年的34809万元,增长了5.77倍,而对法院的财政拨款从1990年的59.7万增加到2003年的210.8万,只增长了3.53倍,大大低于同级财政的增长速度(详细资料见图六)。

对于这一现象,必须用一种新的视角来进行考察,以审视和分析其中所隐含的深层次的原因。根据审判成本分担的一般讨论,政府提供的公共服务如果具有一般公众都可以普遍分享的正的外部性效果,则采取公共负担的原则比较合理;相反,这种公共服务所带来的利益主要为接受服务的公民独自享有的话,当事人负担的原则更为可取。[17]作为国家审判机关的人民法院,其通过审判解决纠纷向社会提供公共服务是具有一般公众都有权普遍享受的正的外部性效果的,故此,主要由政府提供充足的资源保障是具有一定的正当性和合理性的。那么,地方政府在向法院分配资源中,为何没有随着财政的增长而相应增加对法院的资源分配呢?或者说政府向法院分配资源的比率为何明显低于财政增长的速度?

从上述个案来看,从1978年恢复建院到90年代初期,该院的收入主要是依靠财政拨款。但在当时条件下,财政投入的审判资源是十分有限的,主要只是保证法院人员的基本工资。1990年至1992年,财政累计拨款仅194.5万元(分别为59.7万、60.6万和74.2万元)。法院人员除基本工资外,其他福利待遇甚少。当时法院的办公用房破旧,办案装备落后,审判工作处于一种低迷状态。无论是在维持社会治安还是促进经济建设发展等方面,法院所发挥的功能和作用都是十分有限的,更不用说担当起促进统一的市场形成并维持市场秩序及其他生活秩序平衡或有序运转这样的重任了。[18]处于这种状况的法院,在当时的政府看来,法院的审判活动所产生的外部性效果恐怕无法高估,与此相应的法院及其审判活动并没有成为一种正当性象征符号而获得当地政府及其领导们和社会各界的共同认知。法院处于一种既不能凭借自身优势地位争取地方政府在财政拨款方面的倾斜,又不能在解决纠纷上向社会提供具有吸引力和竞争力的司法服务来扩大案源向当事人获取审判资源的尴尬境地。

但随着我国经济形势的不断发展,与经济活动有关的纠纷大量发生,旧的经济结构、经济体制也受到了强烈冲击,原有的许多纠纷处理机关和方式已不能适应新形势的需要,大量的纠纷案件特别是经济纠纷案件涌向法院,从而使法院不得不更多地承担起处理纠纷的责任。在此背景下,法院采取有效措施积极应对,拓宽服务领域、改革审判方式、提高办案效率,从而实现了政治地位和社会地位的同步提升。1997年到1999年,该院积极开展为“两会一部”(基金会、储金会和供销社股金服务部)专项审判服务活动,共办理“两会一部”纠纷案件1800多件,为“两会一部”收回欠款5800多万元,得到了县委、政府的高度肯定。正因为有了这样的业绩,该院连续三年被评为全县“服务经济建设先进单位”,1999年县政府还专门拿出2万元奖励法院。政府对法院的财政拨款也明显增加,1997至1999年三年中,共计向法院拨款345.9万元。

以上考察表明,近几年来,法院的尴尬局面已经得到了较大的改观,法院在民事经济审判领域取得了明显成效,并由此获得了不少新的投入和树立了新的地位和权威,也意味着法院的民事经济审判在维护市场秩序以及提供正当性符号的象征功能等方面的外部性效果也得到了加强。

沿用上述思路,如果把审判的外部性效果作为法院可能从地方政府获得资源投入的指标,为何政府向法院投入的资源明显低于同级财政增长的速度?首先,说明尽管法院(特别是民事经济审判)的作用和功能得到了加强,但在地方政府及其领导人的视野中,可以说其重要性和实际地位在优先顺序上仍然不如税务、国土、甚至技术监督等单位和部门。[19]其次,虽然法院在获取资源中确实存在“乱收费”以及诉讼费用管理混乱、用途不正等现象,但只要这些现象或问题在特定的法院没有导致大量的民事经济纠纷当事人回避审判,或者只要在特定地域没有引起导致地方政府无法坐视的法院“信仰危机”,则在当地财政资源总体上短缺的状况下要想从政府中获取更多审判资源的期望是不太现实的。

4、我国司法机关缺乏应有的法律地位和社会保障

人民法院是国家机构的重要组成部分,是代表国家行使审判权的唯一机关,其行使的职能是其他任何机关不能代替的。但现实中,其宪法地位和权利行使却缺乏相应的法律保障和经费保障,其社会地位与宪法地位相比仍然存在着强烈反差。笔者在调查中了解到一个很有说服力的典型例子:原县政府办公楼为一栋始建于1950年、建筑面积不足2000平方米的危房,1995年县政府、县委、县人大、县政协四大家办公大院整体搬迁时,县政府却将已成危房的政府办公大楼以40万元的价格卖给了办公条件十分落后的县法院,至今为止,法院141人就拥挤在不足2000平方米的旧政府办公楼里从事着“庄严神圣”的审判事业。难怪社会上有人戏称:“危房怕压死县官,但不怕压死法官!”。虽为戏言,却很深刻地揭示出与检察院被同称为“一府两院”的人民法院与县政府在政治地位和社会地位上的明显悬殊。

(三) 司法预算“地方化”的不合理性

通过考察发现,一方面,法院从政府中获取的资源严重匮乏,常常陷入资源不足的困境,只能选择向案件当事人获取资源,将负担转嫁给当事人,以弥补资源不足,否则审判工作难以为继;另一方面,法院主要靠从当事人获取资源来支撑审判工作的正常运转,法院事实上成为了一个追求自身利益最大化的市场主体或组织体,司法机关产生了独立于公共利益之处的自身利益,司法权力用于追逐商业利益,这种局面反过来影响了司法权威和法院的公正形象,也严重挫伤了当事人的诉讼积极性,动摇了司法的基础。目前法院正处于一种受到多方制约的“囚徒困境”之中。

循着这一路径,我们进一步对地方政府财政收支及运行状况进行了延伸考察,法院从政府中获取的审判资源不足,除了地方政府对法院审判工作的外部性评价不高等原因外,地方政府本身财政困难,无力向法院提供足够的资源应该是主要原因之一。法院资源保障的水准与所在地区的经济发展水平、财政状况息息相关,基层法院的困境是地方财政实力不平衡、部分地区财政状况不佳的一种客观反映和体现。于是,我们可以进一步得出这样一种结论:“分级管理、分级负担”的法院财政体制即司法预算“地方化”是造成基层法院审判资源不足困境的制度性原因。

根据西方法治国家的通例,司法机关审判资源的获取与分配是由国家统一预算和统一管理的。从原理上来讲,由国家统一安排司法预算显得更加合理。但是这样一个明摆着的道理,为什么我们国家总是下不了决心把权限收上来以改变目前审判资源由“块块”即地方各级政府分别负责的体制而按“条条”即由国家财政统一安排并实施呢?

对此现象和问题,有学者从制度经济学领域借用某些思路,并运用“收益—成本”比较的方法,对其中原因进行了深刻的透视,认为代表整体国家的中央决策部门是否下决心把对审判资源的获取与分配的直接支配权限收上来,根本的决定性原因在于对这种制度变动所涉及的收益与成本进行比较。主要考虑审判本身在社会中所发挥的作用或功能,对于国家来说是否已达到了必须将支撑其运转的资源获取与分配置于自身统一支配之下这样的重要程度。从这个角度来说,司法预算“地方化”仍然继续存在的情况或许可以用审判的作用或功能至少到目前为止没有达到足以使国家改变现行制度安排的程度来加以说明。任何一种体制和制度的变革都是需要成本的。相对于不改变现行制度安排而产生的成本而言,信息成本、组织成本和技术成本都等于制度安排的变动本身所产生的成本。如果制度安排的改变,不能使得到的收益大于这些成本的总和,则改变现行制度的尝试或者会遭致失败,或者会变形走样。[20]应该说,上述学者的分析是十分精辟的,对目前司法预算“地方化”这种现状及其背后所隐含的制度性原因进行了系统地考究和分析。根据上述原理,我们运用“收益—成本”的比较方法来重新考察和审视我们的国情时,我们应该确信:司法预算“地方化”的制度理所当然应该被司法预算“国家化”的制度安排所取代。理由如下:

1、司法预算“地方化”已经丧失其赖以存在的合理性

目前国家对法院收取的诉讼费实行的是“收支两条线”管理制度,即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户,财政统筹后再以预算外资金的形式核拨给法院。由于各地财政的不平衡性,导致全国法院系统“苦乐不均”,沿海发达地区和内地贫困地区法院财政供给程度相差甚远。在经济发达地区的法院,诉讼费收入多,经费相对较充足,硬件和软件建设相对也较先进。在经济不发达地区特别是贫困地区的法院,财政困难,诉讼费收入少,经费保障严重不足。如果人员经费尚无法保证,业务经费和建设资金的保障从何谈起呢?如果业务经费尚且不足,又如何能完全保证诉讼费征收中的规范运行和避免“乱收费”现象的发生呢?又如何确保当事人诉讼权利的充分行使呢?

此外,司法预算“地方化”也极易导致法院受制于地方政府,是产生司法地方化现象的一个重要原因。就我国目前司法运作的现状来看,地方保护主义和“乱收费”等现象已达到了令广大民众难以接受甚至无法容忍的地步,既严重影响了司法独立和制约着法院审判功能的充分发挥,又在形成统一市场及维护市场有序运转方面给整个国家带来了严重的不利影响,严重阻碍着我国的法治建设进程,已引起了许多有识之士的高度关注乃至国家领导层的高度重视。原有的司法预算“地方化”制度已经完全不能适应形势发展的需要。因此,我们完全有必要对法院资源获取与分配问题重新予以安排,为司法权摆脱地方政府的干预提供制度性的保障。

2、“收支两条线”没有真正起到中央预期的成效

经过多年的改革与探索,我国形成了以“收支两条线”为特征的诉讼费用管理与分配制度。收支两条线制度对于有效防止诉讼费管理混乱、杜绝法院“私设小金库”等方面确实起到了一定的积极作用。然而,收支两条线在现实运行中也暴露出一些突出问题,在法院系统普遍存在着制度失效现象。一方面,“收支两条线”只是一种形式性的“两条线”,法院多收,财政多返;法院少收,财政少返,法院的“收”与“支”仍然变相挂钩。财政部门对法院实行的所谓“综合预算”,其实质是变相地给法院下达“创收”指标,不仅不能有效遏制“乱收费”现象,反而对这种倾向形成了一种默许和鼓励。在当前司法腐败和法院乱收费现象日趋严重,社会公众对此强烈不满的情况下,中共中央办公厅和国务院办公厅关于诉讼费实行收支两条线管理的措施无疑也就只是一种权宜之计。[21]另一方面,在实际操作中,许多地区特别是经济比较落后的贫困地区不同程度地存在着诉讼费用被同级财政截留、调剂的现象,使原本经济拮据的法院经费供给更加紧张。据江西省高级法院的调查,全省75%的法院诉讼费收入不能按时足额到位,不仅52%的基层法院诉讼费收入被同级财政调拨10-25%不等,省高院也被省级财政调拨30%左右的诉讼费收入。[22]从而使“收支两条线”制度失去了其应有的效能,并未收到“预防和减少司法腐败”的预期目的。

3、司法预算“国家化”有其赖以存在的合理性基础

在原有司法预算“地方化”制度日益失去其存在的合理性依据的同时,国家司法预算制度越来越显现出其科学性、合理性和必然性。首先,建立统一的国家司法预算制度是西方国家的普遍做法。1985年8月召开的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行职责,是每一会员国的义务”。在国外,大多数国家都将法院经费独立出来,单独列入国家预算。日本早在1947年的《裁判所法》中规定“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内”;美国于1939年设立了联邦法院行政管理局,专门担任联邦司法系统的行政管理职责,由它制定并向国会提出联邦法院预算,审核并分配各联邦法院的经费。借鉴外国的有益经验,针对我国的司法财政管理体制中的弊端,我们应该建立统一的司法预算体制。其次,建立统一的国家司法预算制度,有利于保证法院独立行使审判权,有利于司法公正的实现。我国宪法规定:审判权由人民法院行使,不受任何机关、企、事业单位、社会团体和个人的干涉。但在现行体制下,司法机关的人、财、物都掌握在地方党委、政府、财政手中,司法权处处受制于行政权,容易导致司法不公和产生地方保护主义。只有在经费保障制度上能保证审判工作的需要,不存在物质利益的干扰,法院才能够独立行使审判权,公正地实现其司法职能。再次,建立统一的国家司法预算制度,有利于保障法院有充足的办案经费,保证审判职能的充分实现。同时,建立统一的国家司法预算制度,还有利于保障法官们享有较好的物质待遇和福利待遇,提高法官们的社会地位,有利于防止司法腐败。

4在现有条件下,实行司法统一国家预算制度已成为一种可能

首先,我国民事审判在改革开放以前一直实行的是完全的公共负担原则,[23]法院所需要的审判成本基本上是由国家统一预算和管理的。一方面,说明在我国实行司法统一预算并非不可能;另一方面,在过去实行国家统一控制法院审判资源的获取与分配的过程中,我们积累了大量的组织和技术操作经验,对现在很有借鉴作用,可以减少相当一部分组织成本和技术成本。其次,司法预算“地方化”以及我国诉讼收费制度问题早已引起了中央、国务院的高度关注,并指示中国法学会等专门机构和部门开展了关于诉讼收制度改革和司法预算体制改革等一系列课题的研究工作,从理论上到具体操作层面上都取得了相当的研究成果。再次,国务院、财政部、最高人民法院等领导机关一直在着手进行以保证政法机关“吃皇粮”为核心、以促进司法经费体制改革为目标的调查研究、信息收集、组织操作等方面的前期准备工作。综上所述,在原有的司法经费体制日益丧失其存在的合理性基础的同时,建立一套科学的由国家统一控制和管理司法资源获取与分配的司法预算制度不仅成为一种必要,而且随着其生成条件的日趋成熟已经完全成为一种可能。

三、法院与当事人获取资源中的博弈

如前所述,我国司法资源获取的途径主要是国家财政拨款和裁判费用收入。虽然裁判费用收入一直被官方定性为“国家财政性资金”,但其初始来源是很清楚的,属于利用审判的当事人提供的司法资源。1998年初实行“收支两条线”之后,虽然当事人的裁判费用直接交财政专户,然后再由财政根据法院编制并经其审查同意后的用款计划按月下拨,由法院支配,但是裁判费用收入与国家财政拨款这两种资源的分野是清晰的,交费方式的变化不足以模糊裁判费用仍由当事人提供的实质。[24]

在前面讨论的法院与地方政府围绕审判资源的获取与分配展开的互动过程中,当法院发现地方财政资源十分有限,从政府中直接获取充足的资源保障十分困难,且为争取更多的财政投入需要付出的交涉或谈判成本过大时,转而努力向当事人获取资源就成为了一种自然的选择。但在法院努力追求从当事人中获取最大化的自身利益时,也要受到来自当事人和社会不同层面的制约和影响,如是在法院和当事人之间展开了围绕审判资源获取的另外一种博弈。

在讨论法院与当事人之间围绕审判资源获取之间的互动关系时,具体从以下三个层面进行分析:

第一个层面,作为国家审判机关的法院为何会成为一个谋求自身利益的市场主体或组织体并产生一种向当事人获取最大化的审判资源的强大动力和内在追求?其中隐含着哪些制度性的因素?

第二个层面,既然法院作为一种市场主体有着向当事人获取审判资源的强烈内在追求,那么法院是否就可以无限地向当事人获取审判资源呢?法院向当事人获取资源是否也同样存在一定的边界和相对的度?

第三个层面,现实中法院与当事人之间围绕资源获取形成的是一种怎样的互动关系?法院在向当事人获取资源的过程中,究竟要受到来自哪些方面的制约和影响呢?

(一) 法院向当事人获取资源的内在性

与西方国家诉讼费用制度相比较,我国诉讼费用制度表现出了明显的差异性。其中最引人注目的莫过于西方国家诉讼费用制度主要调整当事人费用的分担问题,而我国诉讼费用制度则主要调整法院与当事人如何分担审判费用的问题,尽管这笔费用最终也涉及到在当事人之间如何分担。其实,在我国,民事诉讼费用的负担,不仅牵涉到在国家与当事人之间,以及当事人彼此之间进行的分配问题,而且还有一个法院直接从当事人获取费用的问题。因此,与当事人主要是直接向国家纳入制度上规定应由自己负担的费用,而法院则主要从国库中获得使审判活动得以进行的经费不同,我国法院一方面从国库获得充足经费的情况还不十分普遍,另一方面,在民事诉讼的制度及实践中却存在着一些使法院和法官个人可能直接从当事人获取费用的机会和漏洞。而在这方面发生的问题,在实践中就表现为法院“乱收费”现象。[25]

上述个案反映出来的真实情况恰恰证明了这一点。2000至2003年,该县对法院财政实行“综合预算”,财政拨款仅占法院收入的三分之一左右,只能勉强保证法院人员的基本工资。支撑法院运转的资源主要是在民事审判中通过向当事人收取诉讼费用这种方式获取的,当事人向法院交纳的诉讼费用不仅用来支付具体的办案费用,而且还用来支付法院的公务费和业务费,不仅用来支付法院人员的奖金、津贴和其他福利待遇,甚至法院的修缮、装备购置等基本建设也主要依靠法院从当事人中获取的资源。

因此从这一层面来考察,我们可以得出这样的结论:由于法院无法从国家获取充足的审判资源,而被要求以自己的审判换取支撑审判所需的资源,法院自己收费养活自己,其在诉讼费用关系中的利益非常直接,使得自身无法从根本上摆脱通过各种途径尝试和努力改善自身条件的利益动机,中立性完全难以保证。法院在与当事人围绕资源获取的互动机制中,其实际上成为了一个谋求自身利益最大化的市场主体或组织体,其在民事经济审判中不容否认地存在着尽量向案件当事人获取更多资源和利益的倾向。因此,曾经有一个时期,法院争管辖以求得随之而来的裁判费用收益,几乎发展成一门“艺术”,虚列第三人、甚至虚设法律关系,以调解结案规避上级法院审查,凡此种种,不一而足;[26]一些法院不安于坐堂问案,奔走于企业之间,上门揽案,鼓励起诉,其中动机不言而喻;“乱收费”现象也愈演愈烈。并且由于法院是以国家强制力为后盾的,其相对于利益关系的对方即案件当事人而言具有无以伦比的绝对优势,当事人面对公然以公权侵害私权的司法行为,既无法抗拒又难以寻求有效的救济。如个案中所述的一系列超标收费案件,应该是法院趋利心理的最好写照和集中表现。

(二) 法院向当事人获取资源的有限性

根据我们得出的基本判断,我国目前法院主要是靠从当事人中获取的审判资源支撑着法院的正常运转,即我们实行的是审判资源“当事人负担原则”。那么接下来的一个问题是,法院向当事人获取审判资源是不是无穷无尽没有限度呢?

我们继续沿用上述的分析路径,对个案进行具体考察。一方面,该院的诉讼费用收入一直处于持续上上升状态:1990年仅13.2万元,到2003年增长到325.4万元,14年中增长了24.7倍;1990案平诉讼费收入为71.5元,至2003年达到1588.9元,案平收入增长了22.2倍;[27]而另一方面,该院受理的民事经济纠纷案件却逐步呈现一种下滑趋势。从1990至2003年,该院审理的民事经济纠纷案件除在1997至1999三年内出现较大幅度增长外(1997年达到4680件),从2000年开始案件明显减少,下降到2048件,仅为1999年民事经济纠纷案件的1.1倍(见图二)。由于诉讼费用的持续成倍高涨,已严重影响到当事人的诉讼积极性,当事人明显出现回避诉讼的现象,审判资源的急剧萎缩势必会给法院带来不利影响。

我们下来对该县民间纠纷解决情况进行了详细调查,目前民间纠纷调解机制主要是三种途径:第一种也是最主要的一种乡(镇)和村级人民调解委员会依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》调解纠纷;第二种途径是乡(镇)法律服务所依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解纠纷;第三种途径是乡(镇)人民政府委托乡(镇)司法所依据司法部《民间纠纷处理办法》,以乡(镇)人民政府民义调解纠纷。

图七:

2000-2003年全县民间纠纷调解情况表

年份
乡(镇)、村人民调解委员会受理案件数[28]
乡(镇)法律服务所
受理案件数[29]
乡镇司法所代表当地政府受理案件数[30]
合计
2000
4016
92
516
4624
2001
4352
166
664
5182
2002
4296
329
603
5228
2003
5093
406
527
6026

2000至2004年,在该县法院受理的民事诉讼案件逐年下降的同时,该县通过上述三种途径调解的民间纠纷案件却出现持续增长趋势:由2000年的4624件增加到2004年的6026件(见图七)。其中我们不能排除由于民间调解这种纠纷解决机制的优越性和功能的逐步强化导致调解纠纷案件不断增多的因素,但通过与法院民事诉讼案件逐年下滑的趋势相比较可以看出,诉讼费用的高昂应是导致当事人回避诉讼转而寻求通过民间调解机制来解决纠纷的重要原因之一。

通过对以上个案的实证考察和现实中当事人对纠纷解决机制的选择情况分析,我们不难形成这样一种判断:即使在“当事人负担”的前提下,虽然法院向当事人获取资源有着强烈的内在追求动力,但现实中法院向当事人获取审判资源并非丝毫不受约束,同样存在着明显的限度和边界。

(三) 社会机制对法院获取资源的制约性

在法院与当事人围绕资源获取的互动机制中,我们如果认为这仅仅是一个“一边倒”的博弈过程,当事人只能完全被动地接受这种公然以公权侵害私权的司法行为,则恐怕是言过其实,很不客观的。当事人负担以及与之相关的制度安排往往具有“双刃剑”的性质,法院在向当事人获取资源的过程中,同样也受到诸多方面因素的影响和制约。

1、来自司法资源方面的制约

高昂的诉讼费用和不透明的诉讼费用制度反过来会影响人们的诉讼观念。当事人诉讼成本太高,会影响到当事人对诉讼行为的选择,最终会影响当事人诉权的行使,当事人会寻求其他成本相对较低的替代性纠纷解决机制以解决纠纷,而回避司法诉讼解决途径。从图六中反映出的情况来看,这个论断是非常准确的。90年代初,该院基本是按照规定的标准进行收费,当事人的诉讼积极性相对较高,该院受理的民事经济纠纷案件在1500-2000件左右。之后的几年中,由于国家工作重点向经济建设转移和改革开放政策的推进,我国的经济规模不断扩大,新的经济关系不断出现,经济活动的范围和空间不断得到扩展。与之伴随而来的是人、财、物出现了前所未有的流动和频繁地交换,导致了经济纠纷的大量发生。加之法院本身积极能动地面对新形势的挑战和在拓宽审判领域上付出的努力,法院受理的案件出现了较大幅度的增长,1997年达到了4680件。但伴随民事经济纠纷案件与诉讼费收入增长的同时,法院为谋求自身利益而“乱收费”现象日益明显,诉讼成本过高,严重损伤了当事人的诉讼积极性,导致诉讼案件急剧下降,从1997至2000年三年中下降了53.4%,[31] 2000至2003年持续下降,2003年几乎接近1990年的案件受理数,而诉讼费用收入是1990年24.7倍(见图八)。

图八:

民事案件审结与诉讼费用收入情况对照表

                                          单位:万元

年份
审结案件总数
其中民事经济案件数
诉讼费用收入
案平收入
1990
2337
1846
13.2
71.5
1991
2738
1503
10.9
72.5
1992
2374
1977
34.0
172
1993
3362
2090
91.0
435.4
1994
2972
2714
96.5
355.6
1995
2189
1643
93.4
568.5
1996
4062
2173
123.2
567
1997
5960
4680
233.4
498.8
1998
5513
3428
179.4
523.3
1999
7117
4282
266.3
621.9
2000
3824
2184
247.3
1132.3
2001
3378
2161
309.1
1430.4
2002
3754
2567
331.0
1289.4
2003
3313
2048
325.4
1588.9

2、来自监督机关的制约

对人民法院审判工作的监督不仅表现在案件的实体公正性和程序性,法院的诉讼费用收取情况同样受到党委政法委、人大、环境优化办等监督机关和部门的监督。我们在实证调查中了解和收集到的信息很好地证明了这一判断。如前所介绍的原告谌某与被告陈某离婚纠纷一案中,法院决定由原告负担诉讼费900元,被告负担2000元,被告认为诉讼费过高,反映到向县人大,县人大进行了依法监督,在调查中,还查明承办此案的法庭有其他“乱收费”行为(擅自向32起案件的原告收取送达费3200元,并且没有上缴财政专户),严重违反了“收支两条线”的规定,依法免除了该法庭庭长的职务。

3、来自“熟人社会”的制约

除上述因素影响外,法院在获取资源中同样受到“熟人社会”的制约,这一点尤其在基层法院审理的经济案件中表现的比较明显。这种案件的双方当事人多为背后有特定行政或职能部门等背景的本地企事业单位,纠纷本身也往往反映了部门和机关之间的利益冲突。法院尽管在基层社会中已经实现了地位上的相对上升,但法院及其审判人员毕竟仍然是基层“熟人社会”的一员,必然受到两种相互交织的关系网络的牵制。一种关系网络体现为不同机关或部门的职能、权限的相互依存和相互交错,而在这种正式制度赋予的职能关系后面,隐藏的是不同机关或部门在同一基层社会中拥有的影响力和发言力的序列。另一种关系网络则是以个人交往的范围和可能发挥的能量而构成,因而不同于前一网络。但这种网络多以个人所属单位的影响力有及个人在单位的地位为背景,所以又与前一种关系网络紧密联系、相互交织。由于法院目前还未能从关系网络中真正被“剥离”出来成为所谓的“绝对的第三者”,民事经济审判所发挥的纠纷解决功能总是以这些网络为背景或者说是在这些关系网络中才得以实现的。在这样的情况下,法院通过审判向当事人获取资源的最大化倾向必然受到关系网的制约。[32]应当说,上述分析是十分精辟的。充分揭示出基层法院在向当事人获取资源方面并非漫无边际,其获取资源的最大化倾向必然受到“熟人社会”中方方面面因素的制约。

四、法院与法官个体之间围绕自身利益的博弈

上面我们重点考察和讨论了法院与政府在获取与分配资源之间的关系和法院与当事人围绕资源获取中的互动关系,在这两对关系的背后还隐含着一对很少被学界和社会所关注的关系,即法院整体与法官个体之间围绕自身利益的博弈。[33]

在分析和讨论法院整体与法官个体之间的博弈时,我们重点从三个层面来进行具体考察:

第一个层面,法院与法官作为一种利益共同体,二者之间为何会产生利益上的冲突并形成一种博弈关系?这种博弈关系是哪些内因造成的呢?

第二个层面,法院与法官之间的博弈在现实中表现出哪些操作模式和具体情形?

第三个层面,法院与法官之间的博弈反映出我国法院系统内部财务管理体制具有哪些不合理性?进而显现出我国诉讼费用制度乃至司法制度上存在着怎样的缺陷和不足?并将对我们的诉讼费用制度和司法公正产生什么样的影响?

下面我们将揭示这种博弈背后所显现的背景性、制度性因素,以及法院与法官之间的冲突与互动关系中对诉讼费用制度及司法公正所带来的影响。

(一) 法院与法官形成利益博弈的内因性

从向当事人获取最大化的利益这个角度来说,法官与法院是个体与整体的关系,其利益是息息相关和完全统一的,但在司法实践中,为何会在法院与法官之间产生自身利益的冲突因而形成一种特殊类型的博弈关系呢?

在考察这种特殊类型的博弈关系时,我们注意到了法院在不同时期实施的两种截然不同的财务管理模式。一种是“大锅饭”型财务管理模式;另一种“责任包干”型财务管理模式。

“大锅饭”型财务管理模式是指:财政保证法院人员的基本工资并每年安排少量的公务费和业务费,法院决策层不对业务庭室下达办案任务和收费指标,诉讼费收入收多收少一个样,法官的“创收”情况不与法官的年终福利待遇挂钩,福利待遇年终平均分配。

“责任包干”型财务管理模式是指:在法官工资全部由财政统发的前提下,法院决策层将各内设机构诉讼费收入情况与所在单位法官的福利待遇直接挂钩,根据各庭室的业务特点、地域条件、人员状况、诉讼资源情况等因素分别确定收入(主要是诉讼费用收入,也包括少量赞助款,但赞助款的拨返比例一般高于诉讼费的拨还比例)拨返比例和包干金额,各单位的公务费、业务费、政策性开口经费、奖金和补助由各庭室在拨返经费中列支,节余有奖,超支自负(见图九)。

在90年代初期,法院基本是采取的“大锅饭”型管理模式。在这种模式下,诉讼费按照规定标准收取,基本上没有“乱收费”现象,法官也不主动上门揽案和设法找案。但在这种模式下,全院诉讼费收入极少(如1990年只有13.2万元),全院经费十分紧张(1990年,全院113人,总收入仅72.9万元),办公用房陈旧(1994年全院137人,办公楼为一栋不足2000平方米的危房)、办案装备落后(1994年全院还只有一台破旧的女神牌囚车)、法官生活待遇不高(除基本工资外,基本上没有其他福利待遇)、审判工作低迷(因经费不足,法官很少外出办案,甚至出现了有案不立、拖案不办现象),审判工作的功能和作用发挥十分有限,法院决策层因此在法官们心目中的权威和信任度也相对不高,法院处于一种整体工作水平停留在较低层面的尴尬局面。

图九:

2003年该院对各业务庭室经费包干与拨返比例情况表

单位
在编人数
包干基数
拨返比例
备注
法庭1
4
 
55%
 
法庭2
7
 
45%
 
法庭3
5
 
62%
 
法庭4
5
 
58%
 
法庭5
6
 
58%
 
法庭6
5
 
48%
 
法庭7
6
 
55%
 
法庭8
4
 
62%
 
法庭9
5
 
58%
 
民一庭
8
 
50%
 
民二庭
9
 
20%
 
执行局
22
 
55%
含法警大队
刑 庭
9
1万
15%
 
林业庭
9
 
60%
林业局人员经费除外
行政庭
4
0.6万
50%
 
立案庭
4
0.75万
 
 
审监庭
4
1万
40%
 
政监工会
3
0.75万
 
 
办公室
5
1.25万
 
 
行装室
5
1万
 
司机经费实报实销
扶贫组
2
0.6万
 
其中固定下乡补助人平
0.2万元
搬迁办
1
0.3万
 
 
院党组
6
2.4万
 
 

俗话说:“穷则思变”。要摆脱这种困境,法院就必须从社会中获取更多的资源以支撑审判工作运转。而向政府争取更多的资源投入成本过高、难度太大,如是寻求从当事人中获取尽可能多的资源就成为法院最佳的选择。而从当事人中获取资源,我国目前允许的途径主要是通过收取诉讼费用来实现的。但在长期的“大锅饭”型财政管理模式下,法院从当事人中获取的资源是相当有限的,无法缓和法院经费严重不足的矛盾。而其中的主要原因就是没有将“创收”情况与法官的个人利益实现有机挂钩,[34]法官们缺乏从当事人获取更多资源的强烈动机,因而无法调动每一位法官“创收”的积极性。于是,伴随我国市场经济的不断发展和民事案件急剧增多并大量涌入法院的新形势,一种以市场经济运作化为手段的法院财务管理模式即“责任包干”型财务管理模式就应运而生。在这种模式下,也就使本为利益共同体的法院与法官之间围绕自身利益产生了博弈。

(二) 法院与法官围绕自身利益的冲突性

前面已经论及,法院在从政府中获取审判资源不足的情况下,自然产生一种寻求从当事人获取更多资源的倾向和动机,就这个层面而言,作为整体的法院与作为法院组成体的法官追求的利益目标具有同一性。但实施“责任包干型”财务管理模式后,作为整体的法院与作为个体的法官在自身利益追求上出现了明显的冲突性,在整体利益相统一的大前提下出现了明显的分野。

根据财政部、最高人民法院发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定,人民法院的收入包括财政预算收入、预算外收入以及其他合法收入。人民法院的支出包括基本支出、[35]项目支出[36]和自筹基本建设支出。[37]法院为了履行审判职责的需要,就必须获取足够的资源确保各项支出的基本需要和其工作目标的圆满实现。在经费收支即资源的获取与分配方面,其所追求的主要价值目标是:第一位也是最主要的目标是获取充足的资源以确保机构的正常运转和日常工作任务的全面完成。其次,在确保法官基本工资的前提下逐步提高法官的福利待遇,逐步改善法官的生活条件,使法官有较好的职业保障。再次,在确保工作正常运转的前提下积累一定比例的资金投入设备购置、法院业务用房、人民法庭等基本建设,以逐步改善办公、办案条件。而作为个体的法官所追求的价值目标与作为整体的法院具有明显的差异性:其追求的第一位的目标是确保其享有比较丰厚的基本工资、奖金、福利费及比较充足的人员经费,以不断提高自己和家庭的生活条件和水平;其次是希望在确保丰厚的福利待遇的前提下希望法院逐步加大基本建设支出以改善与自身利益相关的办公和办案条件。

法院与法官在围绕自身利益的博弈中,二者在追求的价值目标取向上的差异性在法院系统由“大锅饭型”财务管理模式向“责任包干型”管理模式转变中得到了充分的体现。首先,作为利益主体一方的法院为了确保其追求的价值目标得到圆满地实现,就必须最大限度地获取资源,而在“责任包干型”管理模式下,其取得的资源并非直接向当事人获取,而是通过在法官们向当事人获取的资源中提取一定比例的收入来实现的。法官们向当事人获取资源的基数越大且法院对各内设机构的收入拨还比例越低,则法院获取的资源就会越多;反之就会越少。于是从法院的角度出发,其在将从当事人获取更多资源的责任分解给各内设机构和法官时,会尽能地压缩包干经费指标,降低对各内设机构的收入返还比例,从而实现自身利益的最大化。其次,从法官的角度来看,法院对内设机构实行的经费责任包干制实际上是对法院与法官之间的利益格局进行重新分配和调整。因为法院对内设机构实行经费包干责任制后,法官个人的利益就与所在单位的整体利益紧密联在一起:所在单位从当事人中获取的诉讼费收入越多且法院对所在单位的收入拨返比例越高时,所在单位的收入也就越高,自然这个单位中的每个法官能获得的利益也就越多;反之则越少。为此,一方面,所在单位的法官就会努力从法院争取较高的收入拨返比例;另一方面,法官们认为从法院争取更高的比例难度太大或在拨返比例确定之后,所在单位的法官们就会选择尽可能地通过民事经济审判向当事人获取更多的资源,从而导致了“乱收费”现象的发生。

在法院与法官的利益关系中,二者之间既存在一种围绕自身利益的冲突与博弈,同时在向当事人获取资源这个大框架下二者之间也存在着一种互动关系。法官从当事人中获取的资源越多,则其本身获得的利益也越大,法院因此而获得的收入也就越多;反之,如果法院从当事人获取的资源越少,则拨返给法官所在单位的经费也就越少,法官本人获得的利益也就越少。上述个案中,在“包干责任”型财务管理模式下,作为整体的法院与个体的法官在自身利益上均实现了明显的扩张。一方面大大促进了全院诉讼费收入的明显增长(诉讼费收入一直处于上升趋势,由1990年的13.2万元增加到2003年的325.4万元,增长了24.7倍),使法院的办公、办案条件有了相当于大的改善(添置了10台电脑、购置和更新了5辆办案用车)。另一方面法官的福利待遇也有了明显提高(2003年该院法官除工资外够领到人均2000元左右的奖金,多的单位有4000多元),生活条件有了明显改善(新建了两栋家属楼,住房条件有了明显好转)。

(三) 法院财务管理体制的不合理性

通过上述考察,目前在法院系统特别是贫困地区法院还具有一定普适性的这种“包干责任型”财务管理模式显然存在着不合理性。这种财务管理体制是与“收支两条线”制度明显相悖的。经过1989年、1996年、1999年的发展与完善,我国形成了以收支两条线为特征的诉讼费用管理与分配制度。根据1999年7月22日财政部、最高人民法院联合发布的《人民法院诉讼费用管理办法》(公字[1999]406号)和2001年11月28日发布的《人民法院财务管理暂行办法》的规定,各级人民法院的诉讼费用全额纳入财政专户,严格执行“收支两条线”管理。而目前法院系统存在的“包干责任”型财务管理体制,将直接从当事人中获取的资源通过财政返还给法院后再按一定比例返还给内设机构,用于列支各内设机构的公务费、业务费开支及解决法官的政策性开口经费、津贴、奖金等福利待遇,并实行节余有奖、超支自负,从而将诉讼费收入与法官的个人利益直接挂钩,明显违反了“收支两条线”的规定。

诚然,各内设机构从当事人收取的诉讼费收入也是严格按照“收支两条线”的规定,由当事人直接向指定银行缴纳并纳入了财政专户的,而并非由法院将各单位所获取的诉讼费收入直接拨还给各内设机构。但这些诉讼费用收入虽然纳入了财政专户,最终由财政作为预算外资金收入又拨给了法院,然后法院按照各内设机构的收入情况进行了拨返。这个操作过程看似是一种严格执行“收支两条线”的合理行为,而实质上仍然是一种形式上的“两条线”实质上的“一条线”(或者叫“一条曲线”)的行为,是明显与国家财政政策和财务管理制度相悖的。法院各内设机构事实上成为了“创收”部门,法官则事实上也成为了直接从当事人获取资源并直接享受利益的市场主体。司法实践中,“法官主动上门办案,找米下锅”已是当前部分基层法院审判工作的基本状态,法院由原来当事人请求办案变成了法官请求当事人打“官司”。各内设机构为了确保本单位公务费、业务费的支出和法官的福利待遇,大搞利益驱动,在办案中违反《人民法院诉讼收费管理办法》的规定,擅自提高收费标准超标收费,巧立名目拉赞助,等等现象,就是这种财务管理制度下法官利益驱动心态的客观体现。法院存在的这种“包干责任”型财务管理体制,不仅违反了“收支两条线”的规定,而且也充分折射出我国诉讼费用制度的严重不合理性和法院财政体制的诸多问题,给司法工作带来了严重的负面效应和不良影响。



* 本文为廖永安教授主持的司法部研究项目《诉讼费用研究》(04SFB2025)的阶段性成果。

** 湘潭大学法学院教授,博士后。

*** 湖南安化县人民法院副院长,法律硕士。

[1]“囚徒困境”是博弈论里的经典范例之一,讲的是两个嫌疑犯作案后被警察抓住,分别关在不同的屋子里审讯。警察告诉他们:如果两人都坦白,各判刑8年;如果两个人都抵赖,各判1年;如果其中一人坦白另一个抵赖,坦白的放出去,不坦白的判刑10年。这里,每个囚徒都有两种战略:坦白或抵赖。结果是,每个人都选择坦白,各判刑8年。两个决策主体最理想的结果和各自最佳的选择结果之所以脱节,是因为在无法传递信息、进行沟通和协商的情境下,他们能且只能作出使各自利益最大化的决策。参见张卫平主编:《司法改革论评》第四辑,中国法制出版社2002版,第74页。

[2]参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第167页。

[3]参见沈德咏等:《应建立与市场经济相适应的法院体制》,载《人民法院报》,1994年6月6日。

[4]财政预算拨款收入是指各级财政部门核拨给人民法院的年度财政收入以及其他合法收入。

[5]预算外资金收入是指暂未纳入预算管理,由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准给人民法院按计划使用,不上缴财政专户的少量预算外资金。

[6]其他收入是指人民法院依法取得的除财政预算拨款收入、预算外资金收入两项范围以外的各项收入。

[7]参见左卫民等著:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版,第138页。

[8]博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡,也就是说,当一个主体的选择受到其他主体选择的影响,而且反过来影响到其他主体的决策和均衡问题。政府和法院之间在围绕审判资源获取与分配领域的行为事实上也是一种博弈。参见张卫平主编:《司法改革评论》第四辑,中国法制出版社2002年版,第73页。

[9]参见柴发邦主编:《民事诉讼法学新编》,法律出版社1992年修订版,第280-281页;《民事诉讼法参考资料》第4辑第2册,法律出版社1981年版,第280-297页。

[10]参见韩波:《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》,载张卫平主编《司法改革论评》第四辑,第60页。

[11]参见傅郁林:《诉讼费用的性质与诉讼成本的承担》,载《北大法律评论》第4卷第1辑,法律出版社2001年版,第263-264页。

[12]参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第186页。

[13]参见关林书:《关于法院经费保障制度的调查与思考》,载最高法院司法行政装备管理局主办的《司法行政工作通讯》2004年第2期第14-15页。

[14]参见:《来自基层的呼声》,载《人民法院报》,2002-3-14。

[15]参见韩波:《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》,载张卫平主编《司法改革论评》第四辑,第80页。

[16]参见魏凤春、于红鑫:《中国潜在财政危机的成因与对策》,载《战略与管理》2002(1)。

[17]参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第180页。

[18]关于民事审判的功能,参见王亚新《民事诉讼中的依法审判原则与程序保障》,载梁治平编:《法律解释问题》,法律出版社1998年版,第150-151页。

[19]对单位在地方机构序列中的重要性和实际地位问题,王亚新在其《社会变革中的民事诉讼》第184页中有过专门论述,笔者认为其分析十分客观和精辟。近两年来,原属地方政府组成局的国土和技术监督部门均先后脱离地方政府领导进入了省垂直管理系列。这应是对上述问题的有效印证。

[20]参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第176-179页。

[21]参见何文燕、廖永安:《民事诉讼理论与改革的探索》,中国检察出版社2002年版,第183页。

[22]参见韩波:《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》,载张卫平主编《司法改革论评》第四辑,第85-86页。

[23]参见韩波:《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》,载张卫平主编《司法改革论评》第四辑,第60页。

[24]参见左卫民等著:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版,第138页。

[25]参见廖永安:《民事诉讼费用制度》,载杨荣馨主编:《民事诉讼原理》,法律出版社2003年版,第562-563页。

[26]参见左卫民等著:《诉讼权研究》,法律出版社2003年版,第140-141页。

[27]关于案平诉讼费收入增长的原因,其中不能排除因案件诉讼标的额增大而导致诉讼费增多的因素,但收费标准的大幅度提高和严重超标收费应当是主要原因。

[28]乡镇人民调解委员会是依据司法部2002年《人民调解工作若干规定》从2003年开始设立的。

[29]乡镇法律服务所主要是依据《基层法律服务所管理办法》、《乡镇法律服务所工作细则》调解民间纠纷。乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。

[30]乡司法所主要依据司法部《民间纠纷处理办法》以政府名义调解民间纠纷。

[31]案件数量下降不能完全排除其他因素的影响,但高昂的诉讼成本是导致诉讼资源紧缩的主要原因这一点是不容置疑的。

[32]参见王亚新:《社会变革中的民事诉讼》,中国法制出版社2001年版,第191-192页。

[33]为了讨论的方便,我这里对法院工作人员没有进行具体的区别,将法院所有工作人员统称为法官。同时,在现实中,在法院对内设机构实行经费包干责任制的前提下,法官与内设机构之间围绕资源的获取也同样存在着类似的关系,即在法院对内设机构实行经费包干的基础上,内设机构与法官个人之间也往往实行了类似的经费包干责任制,法官向内设机构提供从当事人获得的资源,同时从法院拨返给内设机构的经费中获取资源和利益。但这种关系与法院与法官之间的关系相比显得不十分突出并且从属于法院与法官这种关系,因此,本稿对这方面的关系不作专门讨论。

[34]当然,“大锅饭型”管理模式下,从全院的角度而言,“创收”多少与每位干警的切身利益是密切相关的,因为收入的多少直接关系到干警的福利待遇和办公、办案条件的改善等等。但这种模式中收入多少与每一位干警的利益是一种均等挂钩,无法克服“收多收少福利待遇一个样”的现象。

[35]基本支出是指人民法院为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的各项支出。

[36]项目支出是指人民法院为完成特定工作任务或事业发展目标,在基本支出之外发生的支出。

[37]自筹基本建设支出是指人民法院经批准用财政预拨款以外的资金安排的基本建设支出。