【中国社会科学报】健全国家监察组织架构

文章来源:中国社会科学报发布时间:2016-09-08 08:16:42浏览次数:

(本文系国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”(14ZDA015)阶段性成果)

(作者单位:中国反腐败司法研究中心、湘潭大学)

习近平总书记在中纪委十八届六中全会上指出:“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”,并强调“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督”。这一论述深刻阐明了构建中国特色社会主义国家监察制度的基本思路,指明了法治框架下反腐败体制机制改革的方向。

改变监督权配置模式

从“健全国家监察组织架构”的基本思路看,要坚持党的统一领导,扩大监察范围、整合监察力量,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。在我国人民代表大会制度和“一府两院”的权力结构中,监察组织隶属政府,国家监督职能是通过行政权派生的监察权、检察权派生的侦查权来实现的。健全国家监察体系,就要改变监督权的配置模式,将部分审计、监察、侦查等执法权能从行政权和检察权中分离出来,提升整合为集中统一的国家监督权,在国家层面上拓展和丰富监督对象和监督内容。

从“健全国家监察组织架构”的基本职能看,国家监察体系设计既要体现党的绝对领导,从组织体制上确保国家监察职能在纪委负责的框架下开展;又要体现人民主权原则和人民代表大会制度,由人民代表大会选举产生。建立国家监察机构,意味着进一步调整现行纪检监察合署办公体制,明确监察机构的国家职能。纪律检查职能属于党内监督,在参与党的领导过程中实施,以保证党的先进性、纯洁性;国家监察职能属于国家监督,在参与国家机器运行中实施,以确保国家机关和公务员廉政勤政。

从“健全国家监察组织架构”的基本要求看,既要加强党的自我监督,又要加强对国家机器的监督。现行的国家监督体制为党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展提供了有力的政治保障和组织保证,特别是随着纪检监察体制改革的深入,党委主体责任和纪委监督责任得到落实,党的自我监督空前加强。但是,对国家机器和公务员的监督还不尽人意。

从“健全国家监察组织架构”的基本原理看,确保国家政权的人民性,是中国共产党的执政使命。无论是党的领导权还是国家政权,都要服从人民的意志,受人民意志的约束。改革我国反腐败机构体制,健全国家监察组织架构,就是将党的反腐败意志转化为国家意志,从而支配国家监督权力对国家机器和公务员是否“为人民谋利益”而实施监督。

现实维度考量

随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,如何克服当下以纪检监察为主导、检察司法为保障的模式弊端,是值得深思的重大问题。

一是监督机构力量分散,惩防不力。国家监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败局、各级检察机关的查办和预防职务犯罪机构,这些机构职能重叠、边界不清,难以形成合力,且执行法律不一、执行标准不一,很难形成稳定、规范而高效的配合衔接机制。据不完全统计,2005—2014年因贪污受贿、玩忽职守等腐败行为受党政纪处分者达1012179人,但被移送司法机关处理的仅38636人,约占总数的3.82%。

二是监督机构隶属地方和部门,独立性有待加强。现行反腐体制中,监督权是行政权和检察权派生的权力,国家没有统一集中的监督权。从十八大以来查处的68名省部级官员犯罪案件看,均与反腐监督缺乏独立性有关。监督机构隶属地方和部门,其功能受到限制,腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力,同级监督形同虚设。由此最大的危害是,无法对地方和部门领导进行日常监督,只能寄希望于中央查处,一旦中央监督不到位,极易“养虎遗患”。

三是政府监察功能被遮蔽,非党公务员纪律约束有待加强。纪检与监察合署办公虽然有助于克服重复、交叉乃至冲突等问题,但也饱受诟病。从揭露和查处的党政机关事业单位腐败案件看,系统性腐败、区域性腐败、塌方性腐败、家族性腐败,大都起源于对资源分配、行政法规的违反和监控不力。据统计,2015年全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人,其中非党人员占45%,同比上升3.3%,暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带。

四是反腐败刑事司法呈同体监督,司法反腐公信力存在隐性流失。刑事司法关乎公民资格权、自由权和生命权,现代文明国家均选择侦查、起诉、审判三个独立主体相互制约的体制。我国实行公、检、法相互制约、相互配合的宪法原则,就是对刑事诉讼领域权力制约的体制设计。但在腐败犯罪刑事司法上,职务犯罪侦查权与审查起诉权同属检察机关,出现侦查与起诉同体格局。这种同体监督在一定程度上造成了司法反腐公信力的隐性流失,与异体监督在效果上也存在极大差异。

五是执纪执法边界不清,存在以纪代法现象。腐败案件的法定侦查机构是检察机关,但检察机关借助党纪“双规”措施调查取证,以纪检身份进行初查长期以来成为常态。这不仅造成了案件调查的权责不对称,而且淡化了执纪与执法两种截然不同的职责属性,并饱受规避法律诟病。据统计,新刑事诉讼法实施后,职务犯罪案件起诉、审判中作非法证据排除的有68%是“双规”获取的。

统一的国家监督机构

健全国家监察组织架构,建议将监察部、国家预防腐败局、反贪污贿赂总局共同组建为统一的国家监督机构——国家监察委员会。明确中央纪委书记领导国家监察机构的工作,明确一名中央纪委副书记担任国家监察委员会主要负责人。省地(市)县参照中央体制格局设置相应机构,国家监察委员会领导地方各级监察委员会工作。按照机构设置科学、人员配备合理、装备手段先进的要求构建反腐败国家监察体系,需要在《宪法》中明确国家监察委员会的法律地位,并制定《国家监察委员会组织法》《反贪污贿赂法》,以明确国家监察机构的组织体系和职权配置。在此过程中,必须坚持以下原则。

一是坚持党的领导和纪委协调的原则。国家监察体系设计要体现党的绝对领导,从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。党中央、中纪委及地方党委、纪委,在国家及地方各级监察委员会设立党组、纪检组,充分发挥党在各级监察机构中的政治核心和监督作用;国家监察委员会要依据中央纪委全会的工作部署,统筹各级监察委员会工作;各级监察委员会接受党的纪律检查,模范遵守党章党规,在突出反腐执法独立性、统一性和权威性的过程中,保障党的反腐败方针、政策落实到腐败治理的各个环节。

二是坚持人民主体地位和人大监督的原则。在我国,人民的主体地位是通过人民代表大会制度实现的。因而,整合组建国家监察机构,应该由人大修改宪法有关条款和制定修改相关法律,体现职权法定、权责相适应、用权受监督的法治精神,接受全国人大及其常委会的立法监督和工作监督。

三要坚持依法治权和依法控权原则。组建国家反腐败机构体制必须做到既有利于强化对国家机器的监督,实现对国家公务人员的全覆盖,又有利于国家反腐败机构的自身监督和外部监督,包括人大监督、司法监督、社会监督等。比如监察机关查处腐败犯罪案件,就需移送检察院审查起诉;对腐败违法案件的非刑事处罚,当事人可向法院申诉,由法院依法裁判。

四要坚持独立、高效、权威原则。独立性是指反腐败机构能独立行使职权,不受外部政治压力和不当干预。高效性是指能及时查办腐败案件,做到办案质量高、执法效果好,追求法律效果与政治效果和社会效果的有机统一。权威性是指反腐败机构能够得到最高政治领导层的推动,要突出党的领导权威、国家法律的权威。要健全国家监察组织架构,使其成为巩固党的执政基础、强化人民民主监督、维护国家政权安全上下贯通的战略支点。

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