【中国社会科学报】国家监察体制改革的前瞻性思考

文章来源:中国社会科学报发布时间:2017-02-21 10:28:35浏览次数:

(本文系国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制与工作机制研究”(14ZDA015)阶段性成果)

(作者:吴建雄;单位:中国反腐败司法研究中心湘潭大学基地)

最近,中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》),部署在三省市设立各级监察委员会,这标志着国家监察体制改革即将启动。随着试点经验的总结和《宪法》及相关法律的修订,国家监察体制改革将会全面铺开。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于“四个全面”战略布局协调推进的重大举措,是中国特色反腐败体制改革的重大创新,对深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制有着重大现实意义和战略意义。

国家监察机构的性质界定

《方案》指出,试点省市要组织实施制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责。这一表述从监察主体、监察对象、监察范围、监察职责等方面界定了国家监察机构是专司反腐败职责、行使国家监督权的性质定位。

整合反腐败资源力量,就是对具有反腐败职能的部门力量进行整合。我国具有反腐监督职能的主要机构为隶属政府的监察(预防)部门、审计部门,隶属于检察机关的职务犯罪侦查(预防)部门。此外,公安、工商、海关、税务等部门也具有一定的监督职能。组建监察委员会主要整合的力量,应该包括政府的监察(预防)和检察的职务犯罪侦查(预防)部门力量,以及行政审计中对领导干部及国家工作人的履职和离任审计力量。因为这几个方面的力量涵盖了反腐败行政执纪和反腐败国家执法,具有发现、查办国家工作人员违纪违规和违法犯罪的关联性、协同性和一致性。

监察委员会行使国家监督权,而国家监督权必须由人民代表大会授予,同行政机关、人民法院、人民检察院一样,监察委员会由人民代表大会产生,对它负责并受它监督。这样我国的权力架构将由人民代表大会制度下的“一府两院”变为“一府一委两院”,也就是说,监察委员会与政府和法院、检察院具有同等的宪法地位。这一格局体现了中国特色社会主义的制度优势。我国从先秦开始到明清几千年,就有自上而下“监察百官,整顿吏治”的监察御史制度。吸取传统文化精华,借鉴国(域)外经验,结合我国人民主权国家的制度要求,将设置在政府和检察机关内的反腐机构独立出来,整合升格为独立的国家层面的反腐机构,在党中央的绝对领导下,由人大选举并接受人大监督,反映了“权力属于人民”和“人民监督权力”的社会主义本质。这将是独具特色的先进的社会主义反腐体制。

国家监察机构的价值基础

强化党对反腐败的绝对领导。党对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任的落实、从严治党依规治党、把纪律挺在前面,而且必须体现在反腐败国家治理的组织载体与执法活动之中。改革反腐败机构体制,组建国家监察委员会,与党的纪律检查委员会合署办公,既加强党内监督,又加强国家监察,使反腐败斗争的执纪权和执法权牢牢掌握在党和人民手中。

增强反腐败整体效能。集中统一的人民民主国家没有集中统一的国家监督权,这是国家反腐体制的一个重要缺陷。透过查办的一个个腐败犯罪案件,就会发现这些案件背后大都与权力监督缺乏独立性、协同性、权威性有关。监察、侦查等监督权隶属地方和部门,难以冲破盘根错节的关系网,难以瓦解腐败利益的藩篱,难以打破权力监督的瓶颈。将调查侦查权能整合,形成集中统一的国家监督权,可突破行政与检察的部门壁垒,使被体制制约的监察、侦查权能充分释放,使揭露、查处和预防腐败违法犯罪的活力迸发。特别是群众反映强烈的限制人身自由的“双规”、“双指”措施,将被刑事侦查必备的法定的拘留、逮捕、监视居住等强制措施所替代,实现查办案件的程序化、规范化、法治化。

优化国家权力配置关系。监督机构整合形成国家集中统一的监督权后,国家监察委员会的国家监督与党纪监督、人大监督、政府行政、检察司法之间形成新的法律关系。在党纪反腐与法律反腐关系上,形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局;在与人大监督的关系上,人大作为最高权力机关对其他国家机关的法律监督,通过国家监察的执法活动落到实处;在与政府关系上,形成监督权与行政权监督与被监督的关系,为政府实施经济社会发展管理活动提供执法保障;在与检察院、法院的关系上,体现了侦、诉、审分离的法治原则,形成各负其责、相互制约、相互配合的反腐败司法运行格局。

推进国家治理体系和治理能力现代化。反腐败既是执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程,是维护人民当家作主、实现人民监督权力的国家行为。腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,反腐败就是要防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,维护国家治理有效性。

国家监察机构的组建运行

按照《方案》关于“建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责”的要求,监察委员会主任应由人民代表大会选举产生。程序上国家监察委员会主任由党中央提名,全国人大选举产生;地方监察委员会主任由上级纪委(监委)提名,同级人民代表大会选举产生。

根据现行《行政监察法》和《人民检察院组织法》及相关刑事法律规定,职能整合后的国家监察机构,应该享有预防腐败的调查权、审计权、警示权、建议权,对腐败违法违规的调查权、处分权,对腐败犯罪的侦查权、预审权。这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征高度契合,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。如将“预防”并入国家监督后,可结合查办案件开展个案预防、行业预防、社会预防和技术预防,极大地增强惩治和预防腐败的前置性,违法违规调查与刑事犯罪侦查同体则实现了反腐执法的一体化,从而形成“把纪律挺在前面”后,反腐执法的同步跟进,彰显罪(错)责相适应的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。腐败案件的刑事追究,须移送检察机关审查起诉;对不服监察机关非刑事处罚决定的,当事人可向人民法院申诉。同时,要与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制,建立与检察机关和审判机关之间的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约。

国家监察委员会的组建,意味着现行纪检监察合署办公体制运行的调整和优化。当下,纪检监察机关的内设业务机构为若干个纪检监察室,这样的机构设置决定了它的主要职责,只能是党内的执纪问责监督,对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。监察委员会组建后,首先改变了监察的规格,即由行政监察上升为国家监察,国家监察所特有的违法调查权和犯罪侦查权是党内执纪问责所不能涵盖的。监察委员会组建后的合署办公格局,将呈现出党纪检查、廉政调查和反腐侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。由此,可实现对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚;对认为构成犯罪的腐败行为移送检察机关审查起诉,这将极大地提高惩治和预防腐败违法犯罪的法治效能和强大威慑,为构建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效机制提供有力的组织保障。

——转:http://sky.cssn.cn/sf/bwsf_fx/201702/t20170215_3416208.shtml