汇多元之智 聚改革之力 开启多元化纠纷解决机制理论创新和实践探索新篇章

文章来源:最高人民法院司改办发布时间:2017-11-25 17:33:50浏览次数:

汇多元之智  聚改革之力

开启多元化纠纷解决机制理论创新和实践探索新篇章

——“湘潭杯”多元化纠纷解决机制改革论坛综述

9月28日,“湘潭杯”多元化纠纷解决机制改革论坛在最高人民法院多元化纠纷解决机制研究基地成功举行。最高人民法院副院长李少平出席论坛并作重要讲话。厦门大学教授、中国民诉法学会副会长齐树洁,中南财经政法大学教授、中国民诉法学会副会长蔡虹作主旨发言;江苏省无锡市中级人民法院金融庭庭长陆晓燕等四位一等奖获奖作者代表作主题演讲。与会人员在分论坛上围绕“调解前置程序改革及在线纠纷解决机制的创新”“律师调解、公证对接与一带一路商事调解的实践发展”“多元化纠纷解决机制改革的制度保障”等议题展开了研讨,共有24位同志作主题发言,12位专家学者作点评。

一、提高思想站位,深入推进理论研究和改革实践

最高人民法院副院长李少平指出,一是要以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为指南,开创多元化纠纷解决机制改革新局面。要积极投身司法体制改革实践,不断丰富中国特色社会主义法治理论,开启多元化纠纷解决机制理论创新和实践探索新篇章,以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。二是要坚持在大局下谋划、在大势中推进、在大事上作为,不断提高推动改革、研究改革的思想站位。要站在推动国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,着力构建分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系。要充分考虑大国治理复杂性,坚持完善矛盾纠纷多元化解机制,有效回应大国治理的特殊难题。要着眼于完善中国特色社会主义司法制度,更多发挥调解、仲裁、公证等非诉纠纷解决渠道作用,不断强化法律权威地位,实现司法规范正义。三是要不断强化理论研究“问题意识”、提升“中国智慧”,推进理念创新、实践创新、制度创新,正确解读中国现实、回答中国问题、提供中国方案。要坚持从我国国情和社会实际出发,善于用学术语言分析现实问题,善于把政策主张转化为学术命题,善于对制度实践作出理论总结。要加强对党政统领机制、基层实践探索、民间解纷力量、域外解纷机制、“互联网+解纷”、传统解纷文化等问题的研究。要关注本国制度实践,发掘局部经验的整体意义和普遍价值,帮助和指导民间解纷力量健康成长,提升我国多元解纷机制的软实力和国际影响力,有力掌握互联网司法规则,推动依法治国与以德治国有机结合,实现“法安天下、德润民心”。

二、兼采各国之长,完善我国多元解纷理念和制度

厦门大学教授、中国民诉法学会副会长齐树洁认为,纠纷多元化解研究历史上系由诉讼法分化而出,因此无法避免诉讼的局限性。而域外诉讼与替代性纠纷解决机制(ADR)分属不同研究部门。域外ADR更强调替代性纠纷解决机制独立发挥作用,我国则侧重诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的衔接。他介绍了域外调解制度的新发展和对我国的启示。一是域外ADR的基本原理。ADR的产生背景为“诉讼爆炸”和“司法危机”。如英国推进民事诉讼制度改革、大力发展ADR,目的之一即为尽量避免诉讼,减少诉讼对抗性、加强合作性。二是全球调解发展趋势分为三个阶段。第一阶段允许调解作为一种解纷方式,第二阶段鼓励普遍适用,第三阶段采用有条件的强制推动调解的运用与发展。英国目前对部分类型案件要求先行调解,部分纠纷进行诉讼前需要证明已经经过调解。爱尔兰、美国、法国、澳大利亚通过立法规定强制调解制度,英国还规定调解程序中的诉讼费罚则。三是域外在线调解的法治化进程。他介绍了在线调解的职业化转向,不同国家的不同调解模式,以及调解员资格的认定等。四是对我国的启示。他认为“调解不收费原则”限制商事调解的发展;我国现行调解规定与当今世界调解发展趋势不尽一致,调解应当强调保密性,而现行法律规定更强调查明事实。

三、提升宏观视野,整体把握多元解纷改革进程

中南财经政法大学教授、中国民诉法学会副会长蔡虹认为,我国多元化纠纷解决机制实现了两个跨越:一是从部分法院与诉讼、非诉讼纠纷解决机制相衔接的探索,到社会各界普遍认可的制度体系;二是从法院缓解办案压力的权宜之计,到国家治理体系和能力现代化的升级。她提出“多元化纠纷解决机制的均衡发展模式”。一是替代性纠纷解决方式需要多种模式,如可以有政府主导型、法院主导型、中介组织主导型、行业主导型等。二是注重法律对多元解纷的宏观指引。三是大力推动纠纷解决的社会化,提倡政府部门、行业协会、律师协会、仲裁组织、民间商会以及一些私营机构等共同致力于纠纷解决。四是更加注重当事人权益保障,其中程序选择权、当事人自治最为关键。五是重视纠纷的预防,要完善民事实体法,规范民事行为特别是商事行为,民间机构和行业调解要具备预防纠纷的能力,更加重视公证机构的证明作用。

西北政法大学教授、最高人民法院司改办副主任汪世荣认为,要把多元化纠纷解决机制改革放在新中国法制发展的大历史背景下,用全球视野、长时段视角进行观察,充分挖掘“枫桥经验”等优良传统在新时代的价值。纠纷多元化解要站在纠纷解决的制高点上,充分发挥多元主体各自的作用。司法要避免代替和包办其他主体功能,扎实做好引领、推动和保障作用。相关改革举措要注重客观实际效果,坚持增强人民群众获得感的根本价值导向。

湖南省长沙市岳麓区人民法院研究室主任舒秋膂认为,多元化纠纷解决机制的关键在于解纷主体和对接渠道的“多元”。由于过分强调和倚重人民调解,使得当前非诉调解在与诉讼衔接时,大都以“人民调解”的名义开展工作,致使当前人们对非诉调解的认识呈现出严重的“泛人民调解化”倾向,导致“多元”解纷在实践中被“一元”调解所替代和异化,抹杀了多元调解的个性特点,影响了多元调解与诉讼的衔接互动,削弱了多元解纷的实效与功能。人民调解无法替代其他行业调解、商事调解等形式。破除“泛人民调解化”,需依循多元治理理论、博弈论和交往行为理论。应当通过类型化分析,明确不同调解方式应有的法律地位和功能优势,强化多元调解协议的法律效力。通过搭建“调解中心”给予不同类型调解沟通交流和信息共享的平台,建立各类调解机制协同发展的组织结构和制度,积极推进多元调解协同发展。

四、大胆探索创新,夯实调解前置程序试点理论准备

《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》规定探索建立调解前置程序。与会人员围绕调解前置程序的有关问题展开激烈讨论。

一是司法实务界的普遍看法。法官们普遍认为诉前调解前置对于促进案件分流、提升司法效率、提升纠纷解决时效性意义重大。但调解前置、强制调解等概念之间区别不明确,立法规定也存在相互矛盾之处。能够前置调解的案件类型和数量有限,导致法官、当事人、律师积极性不高。调解率、撤诉率的指标考核容易导致错误导向,拖延立案容易引发当事人不满。立案登记制改革与诉前委派调解在制度安排上存在一定矛盾之处。诉前委派与诉中委托调解的功能设定区分不清晰,没有发挥诉前分流的应有作用。诉前调解组织和调解人员流动性强,影响了调解前置程序的制度功效。

二是解决问题的建议。建议明确先行调解、调解前置、强制调解、诉前调解等概念之间的关系。通过司法解释用“列举+排除”方式明确适用调解前置程序的案件范围。明确诉前调解程序与立案登记制的衔接机制,完善诉前调解与审理程序的衔接。调解主体应当主要依托社会调解组织,健全和完善调解员资格培训机制,加强职业保障,增强调解员专业化程度,确保调解员队伍稳定性。要增设调解不成的制裁措施;调解后又反悔的判决利益低于调解利益时,可以判决反悔方承担诉讼费用。建议拓展调解前置程序中调解组织代为送达法律文书的功能,确认送达地址,为案件进入立案阶段的繁简分流打下基础。

三是学术界的看法和认识。专家学者们认为,对调解前置机制的定位应当更高,要把调解前置看作是纠纷解决方式的一场裂变。要充分关照当事人感受,不能仅从法院视角出发看待这项改革。部分类型案件的调解应当设定强制性因素,但是,调解如何与诉讼资源达成平衡,需要程序上的回应。诉讼与非诉讼调解如何区分应当更加明确。由法院主导的法院附设调解,应当区别于其他非诉方式。有专家认为,当下调解前置程序试点给当事人错误认识,认为调解前置程序会影响当事人自愿原则和程序选择权。调解前置程序与法院功能定位存在紧张关系,调解淡化了法院程序规则提供者的角色,会改变法院的传统功能。但也有专家认为,调解前置程序突破了对法院功能的定位,法院也是当事人交涉场所和规则的提供者,调解与判决的功能存在分野。调解前置程序要限定案件范围,限定适用法院。通过调解前置程序的规范化严格调解程序,调解期限的规定要更加有利于保护当事人利益。

五、完善调解技巧,深入挖掘诉讼调解有效形式

江苏省无锡市中级人民法院金融庭庭长陆晓燕认为,近年来以“事清责明”为最大特色的“裁判式调解”悄然进入司法视野。一方面,“事清责明”作为调解标准,在经历了“调解热”时期的“否定”,“不当调解”反思后的“否定之否定”后,挟“裁判式调解”之势回归;另一方面,在“裁判式调解”的实践形态中,作为调解标准的“事清责明”,较之裁判标准,在内容、程序、载体上存在差异。纠纷主体理性度增加、纠纷模式的聚合度增强、纠纷类型的多样化发展,决定了规则指引的有效性、规则治理的示范性和规则创新的必要性,使“事清责明”调解标准的回归成为法治的必然要求。但是法律规则对不同案件调解的作用度、在不同调解程序中的参与度、在不同形式载体中的昭示度均不同,导致不同案件调解所需要、不同调解程序能达到的、不同形式载体所揭示的“事责”清明度亦不同。因此,应当以“事清责明”的多元化标准进行诉讼调解程序分流,根据案件类型,确定所需要的“事责”清明度;根据所需要的“事责”清明度,决定应选择的分流程序;根据所选择的分流程序,决定应选用的“事责”载体。

北京师范大学教授熊跃敏提到,诉讼调解过程当中到底应否坚持查明事实的原则,实务界和学术界看法存在分歧。她认为,诉讼调解是审判权的体现形式,应当遵循司法运行的原则。在不同的诉讼阶段,查明事实、分清是非的标准也应当不同。人民调解今后会不断式微,商事调解和行业调解则代表了多元调解的发展方向,但是现行法律体系对此没有给予过多关注,希望在今后的立法层面对这两类调解予以回应。立案前委派调解与立案后委托调解性质不同,委派调解属于非诉讼调解,委托调解属于诉讼调解,两者对调解人员的要求、调解程序等方面应当有所区别。

六、紧密联系实际,不断健全诉调对接配套机制

北京市顺义区人民法院院长李旭辉介绍,北京市法院系统于2016年起全面启动“多元调解+立案速裁”紧密型司法ADR模式探索,通过内部挖潜与社会分流,大量简易纠纷在诉前得到化解。他认为,目前制约紧密型司法ADR模式发展的关键问题是案件导入难和化解难。要最大限度提升工作成效,需要做到以下五点:一是通过诉讼成本评估、优化工作流程引导当事人调解意愿;二是设定合理的案件导入标准,尽可能多地将简单纠纷引入紧密型司法ADR模式处理程序之中;三是通过案件流出比例及分流程序的双重标准来控制案件的流出;四是构建职责明确的紧密型团体协作模式;五是通过引入律师调解制度等方式加强参与调解的社会力量,提高纠纷化解能力。

湘潭大学教授胡军辉认为,特邀调解制度与司法确认制度必须实现更加有效的衔接,要建立重点环节配套制度,建立一套对适用非诉讼纠纷解决机制的鼓励、评价和奖励制度等。关于公证债权文书的审查标准,审查程序和标准,现行立法存在缺陷,应当进一步完善。

西南政法大学教授王杏飞认为,构建多元化纠纷解决机制,一方面需要顶层设计,另一方面需要在技术层面上不断完善制度机制,还必须大力培养人才队伍。应当注重在全社会营造多元解纷的文化和理念,深入研究律师群体对调解的不同意见。此外,还必须考虑到各个程序参与者的正当利益诉求,有效调动各方利益主体参与纠纷化解的积极性。

七、搭建创新平台,充分发挥律师、公证等主体作用

福建省厦门市中级人民法院研究室副主任黄鸣鹤结合厦门法院推动诉讼与公证协同创新实践,介绍了“厦门模式”的源起与理念。诉讼与公证的协同主要在调解、送达、公证见证等领域。通过购买服务将诉讼辅导事务剥离并交由专业机构承担,是更为经济的路径。涉及公共利益的事项由公共财政付费,属当事人可自主选择的事项(如中立调查员)由使用者付费。通过公开公平的市场竞争保证费用的合理性,实现效率最优。购买方的监督检察、第三方中立评估、使用者体验及客户满意度测评,均是重要评估方式。未来可以秉持上述思路,探索中立调查员制度、公证人主持下的证据交换及开示工作、对拍卖物的“尽职调查”等创新机制。

与会者对我国现有律师调解制度进行了现状分析,认为律师参与调解不可避免地会存在利益冲突,律师的角色定位还需要全新认识。实践中律师调解员的身份双重性对相关工作的影响还需要作进一步研究。法院与第三方共同主导矛盾纠纷的多元化解,需要其他非诉讼纠纷解决机制的参与,这是一种全新模式,需要对具体组织机制的设置做进一步完善和研究。

与会人员还深入讨论了其他相关配套机制建设。关于涉外纠纷在线调解。通过在线方式化解国际纠纷具有现实可行性,有着广泛的发展前途,但在线调解制度设置、规则制定、操作程序,以及人员、设备设施建设等方面有待进一步完善;通过在线方式化解跨国纠纷处于初级阶段,急需进一步完善相关制度和立法,也有必要进一步深化研究。关于国外裁判效力认可机制。“一带一路”倡议提出后,相关国家与我国建立司法协助协议的比例低于50%,因此加强调解等非诉讼纠纷解决方式具有巨大的发展空间。关于劳动争议仲裁前置,现行制度上没有体现保护劳动者权益的理念,可以考虑在有限范围内实行“一裁终裁”。

八、革新解纷理念,为人民群众提供更多接近正义方式

湘潭大学副校长廖永安在作论坛总结时阐述了现代纠纷解决的三大基本立场。一是要实现从利益对抗体向利益共同体、从静态利益观向动态利益观、从切片式思维向综合式思维、从向后看思维向向前看思维的“四个转变”。二是要从“诉讼中心主义”迈向“正义的综合体系”,尊重纠纷解决规律,强调司法最终解决的涵义是司法程序的最后解决,只有当其他纠纷解决机制都无能为力的情况下,司法才适宜定纷止争,实现规则治理。三是深化多元化纠纷解决机制改革应当以全民共建共享理念为核心,充分调动各类社会主体的积极性,发挥社会力量的重要作用。

通过一天的热烈讨论,与会人员一致认为,通往正义的道路不是只有诉讼一条独木桥,为人民群众提供更加便利、多元的方式“接近正义”是中国法律人义不容辞的责任。

(最高人民法院司改办 龙飞 马骁)