关键是自己“起来”——由《湖南省行政程序规定》谈我国法律实施的盲点

文章来源:发布时间:2009-03-24 15:12:36浏览次数:

关键是自己“起来”

——由《湖南省行政程序规定》谈我国法律实施的盲点

“没有公正的程序,就没有公正的执法。《行政程序法》应该尽快出台”,在全国人大会议上,著名行政法学家、国家行政学院应松年教授曾这样大声呼吁……上世纪九十年代初,《行政程序法》提上了我国立法工作的议事日程,其后随着“依法行政”、“建设服务型政府”呼声渐高,一部统一的行政程序法典呼之欲出。迄今,《行政程序法》的起草工作在我国已经开展了近二十年,数易其稿后却因种种原因被无限期搁置下来。与此同时,由以应松年教授为代表的行政法学者参与制定的《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)于2008418日正式出台。作为我国内地首部系统的地方性行政程序规范,《规定》的“横空出世”回应了广大民众的期望,在全社会引起了极大反响。刚刚走出2008年初的暴风雪,“从来不缺少话题的湖南”再一次成为了公众瞩目的焦点。

 

行政行为全公开

在湖南省政府召开的新闻发布会上,这部诞生于《中华人民共和国政府信息公开条例》(于200745日颁布,200851日起正式施行)背景之下的地方政府规章,最主要的内容被概括为八个字——“公开、参与、效率、问责”。笔者认为,四者中“公开”占据了举足轻重的地位,是整部规章的核心所在。没有公开,无所谓参与与问责,而通常在公正的预设语境下而言的效率也就无从谈起。整部《规定》事实上是一次行政行为的全公开,其实施过程实际上也就是“阳光行政”的打造过程。

具体到《规定》的内容,其中直接或间接体现行政公开的地方很多,自始至终贯穿于《规定》的每一章节:重大行政决策方案的公布、行政程序参与人依法享有知情权等权利、规范性文件须广泛听取意见、行政执法决定的听证、突发事件信息的发布……值得注意的两点,一是《规定》中大量的内部行政程序规定和实体性规定,例如行政系统内部职权和管辖的划分、行政协作制度、行政委托、重大行政决策方案的审议程序、裁量权基准制度等。在统一的行政程序法典中,内部行政程序规定和实体性规定是否应占有一席之地?国内外学者众说纷纭,《规定》采取了肯定的态度。笔者赞成这一作法,如此一方面将行政权力的内部运行机制暴露到公众的视野中,压缩了暗箱操作和滋生腐败的空间。另一方面,在行政程序法中适当地纳入实体性规定,既是某些程序实施与实体性规定客观的关联性所决定的,同时可以使相对人通过对实体正义的知悉加强对行政机关自由裁量之公正性的监督;关于《规定》的公开另一个“亮点”在于立法本身的细致性所彰显的法的公开性的精神。较之《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政程序单行法,《规定》在内容表述上更为细致,例如,规章对行政程序基本原则和其中所涉及到的基本概念都进行了专门阐释,突破了以往仅做概括性列举或者交由学者从学理上进行解释的作法。这使得立法具有了突出的“亲民”性,客观上便利了公众知悉和理解法律,符合法的公开性的精神。作为一种行政立法行为,《规定》“率先垂范”,本身就是对行政公开一次很好的诠释和实践。

笔者认为,从实质意义上而言行政行为的全公开体现的是对公民以知情权为代表的一系列相关权利的重视和保障,《规定》蕴含着鲜明的权利本位理念。目的是以信息公开为起点,将公众的参与与问责引入到行政决策和行政执法的过程中来,依靠强有力的监督来确保行政行为的公正性和科学性。

 

政府“作茧自缚”,难点在于实施

418日《规定》出台,笔者一直在关注各方对这部规章的反应,查阅国内一些主流媒体的报道,目前对于立法本身绝大多数评价是正面和积极的。相比之下,质疑的目光更多地投向了《规定》后续的实施上。与依法治国初期动辄立法的狂热相比,今天包括法学专业人士在内的大多数都沉淀出了更多的理性——法律真正的生命在于执行,而并非诞生于成文的过程。这一点是对我国为期并不长的法治化进程之经验和教训的切实总结。反观我们所走过的历程,之所以步履维艰,症结不在于立法,而恰恰是与立法相对应的法律实施中有法不依这道最难逾越的鸿沟。

对行政程序的规范无疑有着漫长而艰辛的路要走,立法只是迈出了第一小步,接下来法律的实施将更加坎坷和艰难。依笔者来看,除了以往程序法所遭遇到的一些具有普遍性的困难外,《规定》的实施还存在着更深层次的障碍——限制行政权力的目标模式定位将使《规定》的实施工作尤为艰难。

如前文所述,与以往《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政程序单行法律相比,《规定》蕴含着更加鲜明的权利本位理念。而在公法领域中,强调权利的另一种含义则是对公共权力的限制,事实上这正是《规定》的出发点和归宿所在。这部规章“以‘公民享有更多程序权利、政府承担更多权利义务'为立法思路”,过去许多法规,都是给政府授权,让老百姓遵守,而《湖南省行政程序规定》却是一部专门规范政府行为的规章,就是治官、治权,是政府的一场自我革命,是“湖南省政府给自己‘设套’每一项内容于行政权力而言是义务,于公众而言则是权利将行政公开作为其核心内容,它的实施等于将权力“赤裸裸”地暴露在阳光下来运行,无论是外部行政行为抑或内部行政行为其所受到的约束无疑是前所未有的。换言之,这是一个政府“作茧自缚”的过程。这场革命的主导者大胆革新的勇气与魄力,着实值得钦佩和赞扬。然而,与此同时,我们必须清醒地看到,正是由于这一点,《规定》的实施有可能遭遇比其他法律更大的障碍。在《行政程序法》被无限期搁置的背景下,无论是何种因素促成立法者独辟蹊径从地方上打开一个缺口,催生了这样一部对中国法制建设的贡献重大,将写进中国法制建设的历史”的立法,实际上,正如孟德斯鸠所言,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止”。权力具有天然的扩张性,与社会生活联系最为经常、最为直接和最为广泛的行政权力尤其如此,“任何一个政府都想无拘无束,都想拥有广泛的裁量权”。

行政机关从长期权力实践的宽松环境中已经尝到了巨大的“甜头”,若非出于某种外在力量的强制性,决然不会积极主动轻易放弃它的既得利益——也许这正是造成我国《行政程序法》迟迟“难产”一个潜在的因素。同时,行政系统内部复杂的部门分工和层级分工导致了利益的多元化,加之公务人员自身素质的差异,在这种情况下,即使主导者有决心与魄力引领一场自上而下的自我革命,由此掀起一场依法行政的狂潮,最终也有可能由于尾大不掉陷入进退维谷的境地。因此,与对行政机关自我推动和自我完善的期望相比,更多的信心应当被寄托在来自行政系统以外的推动力上。而以往的教训提醒我们,在一个“人治”“痼疾”积重难返的法律文化氛围里,行政权力往往以隐性或显性的方式活跃于社会生活的各个角落,本应对其形成有力制衡的立法、司法等力量常常显得软弱无力,反而使自身陷入尴尬的境地。由是观之,如果要使《规定》真正焕发出生命力,就必须在原有监督机制的基础上寻求更有效的方式和渠道。

 

关键是自己“起来”——由《规定》谈我国法律实施的盲点

    有关监督的问题,《规定》从实体上进行了一些比以往行政程序单行法律更为细致的规定,而具体到监督工作的实施及事后救济却并没有出现其他更具创新性的机制,在现有法律框架内,作为一部位阶较低的地方政府规章,这一点势所必然。我们有理由为《规定》的命运担心,这部具有首创精神的立法会不会与我国很多其他法律一样,作为依法治国进程中一个标志性事件更多地被赋予象征性的意义,昙花一现后便会沦为有法不依的法律实践中又一个经典的案例。

而在现有政治体制未发生根本改变的前提下,从哪里寻找突破口使监督工作实现质的变革?严格地说,这并不是仅仅《规定》一法要回答的问题,而是目前我国大多数立法在实施中所面临的一个具有普遍性的盲点,同时也是笔者长期以来一直在思考的一个问题。笔者认为,在我国现有体制下,对公权力最强有力的监督只可能来源于广大的民众。正如北京大学王锡锌教授公众参与是政府信息公开的永续推动力》一文中所言,“这种推动制度不断前行的力量,只能是社会个体以及由他们组织起来的公民社会的力量。相比于政府主导自上而下的‘自我推动’,社会公众的推动力可以被理解为一种自下而上的权利和利益推动”。

德国法学家鲁道夫﹒冯﹒耶林在其名著《为权利而斗争》中曾这样写道——法律的生命在于奋斗。一个社会、一个国家的公民,当自己的权利受到侵犯时,应当为自己的权利而奋斗,这不仅仅是一个公民的权利,也是一个公民为国家应尽的义务。法治影响生活,生活也同样在影响着法治。假如每个人都抱着无所谓、多一事不如少一事的心态,凡事都无关紧要,心甘情愿地当“顺民”,法治的进程无疑会非常缓慢甚至停滞;假如永远如此,就无怪乎与现代法治国家相形见绌、痛心疾首地抱怨自己没有享受到“主人”本应享有的权利。从鲁迅先生对国民“劣根性”“哀其不幸、怒其不争”的愤懑中,笔者经常反思我国公民对法治所抱有的态度,为什么同一项制度在我国与他国一旦付诸实施经常会出现迥然相异的结果——确实,这种差异性源于制度所扎根的不同土壤,最主要是不同的文化氛围特别是法律文化氛围以及由此而孕育出的公民对待法律与法治的不同心态。几千年来在我国社会占据主流的是“官本位”的法律文化,随之而形成的国民心态是习惯于履行义务,而不习惯做“主人”享受权利。国民心态中“官本位”的阴影过于厚重,以至于在以自由、平等、人权等理念为旗帜的民主革命过去了近一个世纪后仍然潜移默化地影响到了当今社会的方方面面,法治化进程当然不能幸免。

实际上,近代以来,伴随着西方民主、人权等思想的移植,我国发生了包括法律制度在内的一系列变革,如果要将这个过程从总体上做个概括的话,笔者认为可以将其表述为一个由“官本位”向“民本位”的转变过程。具体到法律制度,当今我国立法对公民权利的确认与保障在世界范围内已经达到了比较高的水平。如果说“以权利制约权力的前提,是权利必须受到尊重并得以确认那么,今天公民所享有的权利早已具备了去制约权力的能力,尽管某些权利流于形式,但即便是形式上的权利也为这种由形式到实质的斗争提供了合法性。

而现实中之所以常常会出现“权利仅仅写在纸上”的状况,笔者认为根源在于一种强有力的监督机制的缺位——而当现有的政治体制不足以构筑这样一种制度,公权力习惯了品尝“官本位”的甜头而怠于自发地捍卫公民私权,唯一有效的办法只能是公民自己“起来”,转变心态,从此奉行权利“拿来主义”而非“送来主义”,进行一场自下而上的革命。笔者常常觉得,中国应该多一些重庆“钉子户”、多一些“家乐福”门前的呐喊者,多一些决心为一毛五分钱讨个说法的人……他们值得沉默的大多数从心底竖起敬意。依法治国是一个公权力与私权利互动的过程,当今中国,以行政权为代表的公权力已然放低了姿态,作为私权利主体的公民个体应当焕发出更多的激情。同时,一些实践也证明,只要采用恰当的方式,公民自己“起来”去推动法律的有效实施这一作法是切实可行的。在“5.12”汶川大地震中,NGO这个语词活跃于公众的视听。灾难发生后,民间力量迅速且有序地集结起来,与政府进行积极的对话和合作,收到了良好的效果,表现之一便是此次国内外媒体得以对地震灾情进行最大程度的批露,信息得到了前所未有地公开。由此我们可以看到蕴藏在民众中的强大推动力,因而有评论发出了“民间是个好东西”的由衷感叹。

具体到《规定》的个案,如前文所述,它以政府信息公开为核心和起点,力求促进公众对行政行为的参与与问责,相应地确认或赋予了行政相对人以及其他公民包括知情权在内的一系列权利,以此来确保行政行为的公正性和科学性。而接下来《规定》的有效实施,关键就在于公民摆正“主人”的心态,自己“起来”去切实地关注和行使自己的权利,针对行政机关的不作为、迟延作为或不当作为,发挥“主人”应当发挥的责任和作用,使行政权力真正走到阳光下来,接受公众的检阅。

而公民要发出自己的声音,总要借助一定的渠道。《规定》对监督机制的列举比较完整,既有法律的明文规定,也包括现行法律框架内一些作法的总结,公民应当善于根据具体情况,适当地运用这些渠道使自身权利得以实现。其中,应当引起特别重视的是媒体——这一被西方社会尊崇为“第四权力”的话语工具——它所能发挥的作用常常是不可替代的。在我国,随着言论自由逐步得到保障,从早年的“焦点访谈”现象到最近的许霆案,在监督公权力运行中媒体扮演着越来越重要的角色。在对行政程序的规范中,媒体的助推作用应当要得到发挥,借由这一话语工具将问题披露出来,有助于将公民个体的力量集结为强大的社会舆论攻势,在一个“官本位”残余深厚的氛围里这一点是非常必要的。文化产业是湖南省重点发展的产业之一,广播、电视、网络等媒体运作比较成熟,在规范行政权力运行直至整个依法治省的进程是可以发挥巨大作用的。媒体可以越来越多地被运用到对行政决策和行政执法的监督中来,这是湖南省推进依法行政的一大优势资源。

 

可以说,《规定》的出台标志着湖南省在规范行政权力运行上已经迈出了关键性的一步,有利于带动全国范围内行政程序的立法和实施工作。然而,如果要使湖南省的“一小步”真正成为全中国的“一大步”,还有着更深层次的矛盾亟待解决。包括《规定》在内,我国法律实施的关键在于公民自己“起来”,以权利为武器进行积极地监督。突破了这个盲点,才能在依法治国的进程中迈出更实质性的步伐。